II OSK 910/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 980/21 w sprawie ze sprzeciwu P. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 października 2021 r. oddalił sprzeciw P. L. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej również jako "SKO") z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), po ponownym rozpatrzeniu w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 181/21, odwołania P. L. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z dz. nr [...] (wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego) na terenie położonym przy ul. J. w T. (dz. nr [...], obr. [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. P. L., reprezentowany przez radcę prawnego T. B., w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od powyższej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wniesiony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiot sporu pomiędzy SKO w T., a wnoszącym sprzeciw sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie: czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy na skutek wyroku sądu administracyjnego uchylającego decyzję kasacyjną wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., dopuszczalne jest ponowne wydanie przez organ odwoławczy takiej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wnoszący sprzeciw zarzucił, że jest to niedopuszczalne, bowiem narusza art. 153 p.p.s.a. SKO w T. w odpowiedzi na sprzeciw wskazało, że uwzględniło wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 181/21, w którym Sąd generalnie wskazał, że organ ten nie wykazał w sposób dostateczny przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] września 2020 r. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę i wydając obecnie kwestionowaną decyzję Kolegium wskazało na dodatkowe okoliczności, przemawiające za wydaniem decyzji kasatoryjnej, które nie były wcześniej oceniane przez sąd. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził że, decyzja uzupełniona o dodatkową argumentację, odpowiada prawu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w okolicznościach faktycznych oraz prawnych przedmiotowej sprawy, jak również treści uzasadnienia ww. wyroku Sądu stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowe. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby uznać co do zasady, jak zdaje się twierdzić strona skarżąca, że niedopuszczalne jest - po wyroku uwzględniającym sprzeciw - ponowne orzeczenie przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał również, że odrębność i specyfika instytucji procesowej sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w miejsce skargi, jest oczywista (por. przepisy rozdziału IIIa art. 64a – 64e i 151a p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że jako instytucji o szczególnych cechach i ograniczonym zakresie nie tylko rozpoznania i orzekania przez sąd administracyjny, ale także ograniczeniu możliwości zaskarżenia wyroku środkiem odwoławczym (art. 151 a § 3 p.p.s.a.), nie można tych przepisów interpretować rozszerzająco. Ustawodawca zastrzegł, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenie w danej sprawie tego przepisu – uchyla decyzję (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Sąd zaznaczył, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się zasadniczo w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Szczegółowa analiza treści uzasadnienia, wiążącego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i sąd obecnie ją rozpoznający wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 181/21, prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że w istocie sąd uwzględnił sprzeciw z tego powodu, że z zaskarżonej uprzednio sprzeciwem decyzji kasacyjnej nie wynikało, aby jedyna wskazana jako konieczna do wyjaśnienia okoliczność, nie mogła zostać wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 27 października 2021 r. skarżący kasacyjnie zarzucił błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i brak zastosowania art. 151a § 1 p.p.s.a w związku z art. 153 p.p.s.a w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO w T. z dnia [...] czerwca 2021 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w sytuacji, gdy wcześniejsza decyzja kasatoryjna SKO w T. w tej samej sprawie została uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 181/21, wobec czego zachodzi powaga rzeczy osądzonej i nie jest dopuszczalne orzekanie drugi raz w tej sprawie poprzez oddalenie sprzeciwu od powtórnej kasatoryjnej decyzji organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie zasady res iudicata z uwagi na wydanie przez WSA w Bydgoszczy wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt 181/21, którym Sąd uwzględnił wniesiony przez stronę sprzeciw. Należy przypomnieć, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Niniejsza sprawa dotyczy nowej decyzji kasatoryjnej wydanej na skutek usunięcia ww. wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. poprzedniej decyzji organu. Pomimo istnienia tożsamych podmiotów sprawy jej przedmiotem jest zupełnie nowa decyzja wydana w sprawie. Nie można zatem skutecznie zarzucać, że doszło do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w już rozstrzygniętej sprawie. Skarżący kasacyjnie podniósł, że biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a. organ nie mógł wydać kolejnej decyzji kasacyjnej bowiem był związany wyrokiem Sądu. Jak wskazano słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego aktualnie wyroku ponownie rozpatrując sprawę SKO wskazało na dodatkowe okoliczności, które przemawiały za wydaniem decyzji kasatoryjnej, które nie były wcześniej oceniane przez Sąd. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania tychże wytycznych sądu, co nie oznacza, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania - por. szerzej wyr. NSA z 3 października 2006 r., I FSK 7/06 (LexPolonica nr 1514904) (zob. również Tarno Jan Paweł, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V.) W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.