I OSK 1457/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 756/20 w sprawie ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2020 r. oddalił skargę Miasta L. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto L., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo pismem z [...] marca 2021 r. zrzekło się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie skargi, podczas gdy należało ją uwzględnić ze względu na uzasadnione podstawy skargi oraz niezgodne z prawem orzeczenie organu ponownie rozpatrującego sprawę, który faktycznie powtórzył tylko argumentację organu pierwszej instancji i uznał ją faktycznie za swoją, przychylając się w całości do jego decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, jednak wbrew logicznemu wywodowi o jednoznacznie prawidłowej ocenie faktów i dowodów będących także podstawą dla wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności przez organ pierwszej instancji organ drugiej instancji uchylił tę decyzję i z uwagi na fakt upływu 15 lat od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa, miast ją utrzymać w mocy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z naruszeniem art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na upływ czasu 15 lat od wydania decyzji, podczas gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję po upływie 5 lat od decyzji ostatecznej i stwierdził już jej nieważność na podstawie tych samych ustaleń faktycznych i prawnych, jakie przyjął także za swoje organ drugiej instancji, wydając decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. S.A. – Oddział L. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1995 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L., przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 35 m2 oraz nabycie własności budynku stacji transformatorowej położonego na tym gruncie. Pismem z [...] kwietnia 2000 r. Gmina L. wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, a także z uwagi na decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. W wyniku rozpoznania wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lipca 2000 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] września 1995 r. wskazując, że wydał ją organ niewłaściwy w sprawie. Pismem z [...] lipca 2000 r. [...] Z. S.A. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2004 r. Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] Z. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju podjął zawieszone postępowanie z uwagi na ostateczne zakończenie postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił decyzję z [...] lipca 2000 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z nieuchyleniem decyzji komunalizacyjnej sporna nieruchomość stanowiła 5 grudnia 1990 r. własność jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym Wojewoda [...] był organem niewłaściwym w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa 5 grudnia 1990 r. przez Z. prawa użytkowania nieruchomości tej nieruchomości oraz nabycia własności znajdującego się na jej terenie budynku stacji transformatorowej. Organ wyjaśnił przy tym, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Jednocześnie w myśl art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W sytuacji takiej, stosownie do treści art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Podkreślenia wymaga, że zasada ta, jako zasada ogólna postępowania administracyjnego, odnosi się zarówno do postępowania ogólnego (zwykłego), jak i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji czy wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie po wydaniu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 1995 r. złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowodowało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie uległo zakończeniu w 2000 r. W konsekwencji spowodowało to konieczność wydania decyzji drugoinstancyjnej, która co oczywiste musiała zostać wydana z zachowaniem rygorów wynikających z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa. Bez znaczenia w sprawie pozostaje, że decyzja pierwszoinstancyjna w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r. została wydana przed upływem wspomnianego 10-letniego terminu. W sprawie bowiem istotna jest okoliczność, że zakończenie postępowania nastąpiło decyzją drugoinstancyjną wydaną po upływie tego terminu. W sytuacji takiej organ wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji z 1995 r. ma obowiązek uwzględnienia regulacji dotyczących trwałości decyzji administracyjnych z uwagi na upływ czasu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na upływ czasu, zasadnie uchylił decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1995 r. i orzekł, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Pomimo bowiem istnienia kwalifikowanej wady decyzji z 1995 r. zarówno na etapie postępowania zakończonym wydaniem decyzji w 2000 r. oraz w 2020 r. i tożsamości merytorycznych przesłanek wydania obu tych rozstrzygnięć, z uwagi na przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, rozstrzygnięcie z 2000 r., którego mocą stwierdzono nieważność decyzji z 1995 r., nie mogło się ostać. W sytuacji takiej organ prawidłowo uchylił decyzję z 2000 r. i stwierdził wydanie kontrolowanej decyzji z 1995 r. z naruszeniem prawa. Rację też należy przyznać sądowi I instancji, że dopiero od daty wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, w orzecznictwie sądów administracyjnych zaczęto prezentować pogląd, iż dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W wyroku Trybunału mowa jest o przepisie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. poz. 120). W dniu [...] września 1995 r., kiedy to Wojewoda [...] wydawał decyzję o nabyciu przez Z. prawa użytkowania wieczystego, obowiązywał przepis § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, który stanowił. iż stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się m. in. na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Zatem dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Jednolicie też w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07). W przedmiotowej jednak sprawie decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie przez Z. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku stacji transformatorowej została wydana cztery lata przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe oznacza, że oznacza że przepisy powyższego rozporządzenia z 1993 r. były w tym zakresie niejednoznaczne, zaś wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle powyższych ustaleń zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa okazały się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.