I OSK 1388/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 855/20 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., po rozpoznaniu skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ja decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: uśr, w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów, przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, a określonej przez Sąd pierwszej instancji jako wykładnia prokonstytucyjna, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone prawo do emerytury, a następnie składa wniosek o zawieszenie jej wypłaty, podczas gdy treść tego przepisu już przy zastosowaniu metod wykładni językowej nie budzi wątpliwości i nie daje podstaw do przyznania tego świadczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji ani decyzji ją poprzedzającej, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji niżej wymienionych przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ odwoławczy niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, bowiem zaniechał ustalenia, czy skarżąca wystąpiła z wnioskiem do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie prawa do emerytury i czy nastąpiło wstrzymanie wypłaty tego świadczenia, podczas gdy literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie wymaga współpracy z organem emerytalno-rentowym i czynienia ustaleń w tym zakresie w sytuacji, gdy strona nabyła już prawo do emerytury, która jest świadczeniem pewnym i nieutracalnym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 9 i art. 79a kpa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ nienależycie i niewyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy Kolegium udzieliło stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza uzasadnienie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd wadliwie zastosował wskazane przepisy prawa materialnego, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów regulujących kwestie proceduralne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie skarżąca posiadająca ustalone prawo do emerytury ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem w wysokości różnicy pomiędzy tym świadczeniem a pobieraną emeryturą. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożność przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie emerytalne nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że skarżąca powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania emerytury. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z uwagi na powyższe należy wskazać, co zostało prawidłowo przedstawione w wyroku Sądu pierwszej instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21 i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wykładnia prokonstytucyjna, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie polega na pominięciu (brzmienia) przepisu, ale na ustaleniu w oparciu o ten przepis i przepisy rangi konstytucyjnej brzmienia normy prawnej, które będzie w sposób najpełniejszy odpowiadać wzorcowi konstytucyjnemu. W takim ujęciu rekonstrukcja treści normy prawnej nie stanowi czynności, która wkraczałaby w kompetencje władzy ustawodawczej czy Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku ustalenia treści normy prawnej nie dochodzi bowiem do uchylenia obowiązującego przepisu ani uchwalenia nowego przepisu lub znowelizowania jego brzmienia. W konsekwencji powyższego dokonanie prokonstytucyjnej wykładni – ustalenia brzmienia normy prawnej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do uznania takiego działania za czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Działanie takie zdaje się bowiem nie wypełniać znamion żadnego z kontratypów naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymienionego w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 289, z późn. zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że sam autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie identyfikuje żadnego z przepisów tej ustawy, który miałby stanowić podstawę odpowiedzialności w przypadku przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wykładni prokonstytucyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na wskazaną powyżej linię orzeczniczą omówioną szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu i oparł się na efektach zastosowania wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, czy z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). Zaznaczyć przy tym należy, że przyczyny różnicy w wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i pobieranej emerytury nie mają znaczenia prawnego. Te same uprawnienia do wyboru korzystniejszego świadczenia powinny bowiem przysługiwać osobie, która pobiera niskie świadczenie emerytalne z powodu odprowadzania niskich składek emerytalnych wynikających z niskiego wynagrodzenia z tytułu wykonywania czynności zawodowych niewymagających umiejętności specjalnych czy niewypracowania w czasie życia zawodowego wystarczającej liczby lat składkowych. Dodatkowo należy stwierdzić, że określenie w ustawie budżetowej wysokości wydatków publicznych na określone cele i ewentualne wyczerpanie tej kwoty nie stanowi przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazują, że świadczenie to przysługuje osobom spełniającym przesłanki określone w tej ustawie i jednocześnie nie przewidują warunku niewyczerpania środków na świadczenie pielęgnacyjne jako przesłanki przyznania bądź odmowy przyznania tego świadczenia. W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP. Tym samym za niezasadne należało uznać również zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 9 i art. 79a tej ustawy. Skoro bowiem – co zostało wyjaśnione powyżej – w rozpoznawanej sprawie fakt pobierania przez skarżącą emerytury nie prowadził automatycznie do wykluczenia jej z prawa uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, to na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciążyły obowiązki wyjaśnienia, czy skarżąca podjęła działania, które miały prowadzić do wstrzymania pobierania przez nią tego świadczenia, a w przypadku ustalenia, że działania te nie zostały podjęte, organy miały obowiązek poinformować ją o okolicznościach przemawiających za odmową przyznania świadczenia objętego wnioskiem i pouczyć o możliwości wstrzymania pobierania emerytury celem umożliwienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do przedstawienia rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej podstawą wydania w rozpoznawanej sprawie uchwały miał być fakt wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Należy wyjaśnić, że wydanie takiej uchwały znajduje się w zakresie właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z brzmieniem art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. Jednakowoż, zgodnie z art. 264 § 2 ppsa z inicjatywą podjęcia takiej uchwały wystąpić może ograniczony krąg podmiotów. Przepis ten stanowi bowiem, że uchwała taka podejmowana jest na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka. Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie nie jest zaliczana do wspomnianego kręgu podmiotów, brak było podstaw do skierowania zagadnienia prawnego wynikającego z rozpoznawanej sprawy do rozstrzygnięcia w trybie uchwały podejmowanej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.