II SA/Lu 612/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Kinga Kościejewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie regulaminu zasad funkcjonowania w Z. pojazdów wolnobieżnych w ruchu turystycznym oddala skargę. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018, poz. 994, ze zm.), dalej jako "u.s.g." - skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyjęcia - na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. - "Regulaminu określającego zasady funkcjonowania w Z. pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym i konnych dorożek, wykorzystywanych na potrzeby obsługi ruchu turystycznego", domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako podjętej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu W. L. wyjaśnił, że w zaskarżonym regulaminie zostały uregulowane kwestie (głównie o charakterze cywilno - prawnym) związane z wykorzystywaniem pojazdów i konnych dorożek do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie obsługi ruchu turystycznego po drogach Miasta Z.. Regulamin nakłada na jego adresatów, tj. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą związaną z obsługą ruchu turystycznego pojazdami wolnobieżnymi z napędem elektrycznym lub konnymi dorożkami szereg obowiązków związanych z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą, jak: konieczność podjęcia przez przedsiębiorcę starań o uzyskanie identyfikatora, tj. dokumentu uprawniającego do wjazdu, korzystania z wyznaczonych miejsc postojowych oraz poruszania się po określonych drogach publicznych w Strefie I i Strefie II w Z. (§ 2 i § 3 regulaminu); wskazanie określonego czasu przejazdu pojazdu i dorożki w Strefie I i Strefie II w Z. (§ 2 ust. 12 i 13 regulaminu); konsekwencje nieprzestrzegania regulaminu, zawartej umowy oraz przepisów prawa o ruchu drogowym (§ 2 ust. 16 regulaminu); kwestie kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców i ich pracowników obowiązków określonych w regulaminie i w umowie oraz wskazanie sytuacji, po wystąpieniu których istnieje możliwość odebrania, unieważnienia lub odmowa wydania identyfikatora (§ 2 ust. 17-19 oraz § 3 ust. 10 regulaminu); kary za obsługę ruchu turystycznego przez przedsiębiorcę bez zawartej umowy (§ 3 ust. 12 regulaminu); obowiązek zachowania wskazanych w regulaminie standardów dotyczących wyglądu, w tym oznakowania i parametrów, oraz estetyki pojazdów i konnych dorożek i związane z tym zakazy (§ 4 regulaminu) oraz inne obowiązki przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w powyższym zakresie i osób obsługujących pojazdy (§ 5 regulaminu). Zdaniem Wojewody, niewątpliwie zaskarżona uchwała ma charakter generalny, ponieważ adresowana jest do przedsiębiorców będących posiadaczami określonych rodzajów pojazdów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej na potrzeby obsługi ruchu turystycznego oraz abstrakcyjny - co przejawia się w tym, że nie jest ona jednorazowym aktem prawnym. Dotyczy powinności przedsiębiorców, którzy każdorazowo - ilekroć będą zainteresowani świadczeniem usług z wykorzystaniem pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym oraz dorożek konnych na obszarach terenu Miasta Z., oznaczonych w uchwale jako Strefa I i Strefa II w Z. - zobligowani będą do podjęcia starań o uzyskanie stosownych identyfikatorów i przestrzegania obowiązków określonych tym regulaminem. Powyższe oznacza, że uchwała ma charakter normatywny, a termin jej wejścia w życie został określony tak, jak dla aktów prawa miejscowego, tj. "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. L.. W. L. zarzucił, Rada Miasta podjęła tę uchwałę bez żadnej z podstaw prawnych wskazanych w art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.s.g. W szczególności uchwała nie mieści się w kategorii przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2- 5 u.s.g., zgodnie z którymi rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3), natomiast w przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy porządkowe może wydawać w formie zarządzenia wójt, niemniej jednak takie zarządzenie dla swej ważności wymaga zatwierdzenia na najbliższej sesji rady gminy (art. 41 ust. 2-5). W niniejszej sprawie przesłanki określone w tych przepisach nie wystąpiły. Ponadto W. L. stwierdził, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta wprowadziła daleko idące ograniczenia swobody działalności gospodarczej polegające na konieczności spełnienia przez podmioty taką działalność prowadzące i wykorzystujące w ramach tej działalności pojazdy wolnobieżne z napędem elektrycznym lub dorożki konne dodatkowych obowiązków nie wynikających z przepisów obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz.646), dalej jako "p.p." - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Przepis ten koresponduje z art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę bez wyraźnego upoważnienia ustawowego lub z jego przekroczeniem, naruszyła zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego generalnego i została podjęta ze względu na konieczność zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Celem uchwalenia spornego Regulaminu było bowiem uporządkowanie działalności pojazdów elektrycznych typu "melex", konnej dorożki, w szczególności zasad poruszania i postoju, bezpieczeństwa, identyfikacji, estetyki oraz jakości tychże usług. Zainteresowanie przedsiębiorców świadczeniem tego typu usług wzrasta, co oznacza coraz większą ilość pojazdów w centrum miasta wpisanego na listę światowego dziedzictwa UNESCO. Z uwagi na stale zwiększającą się liczbę turystów, niekontrolowane poruszanie się pojazdów elektrycznych i bryczki powoduje, że do służb miejskich wpływa szereg skarg, uwag i sugestii, w tym również ze strony zainteresowanych przedsiębiorców, radnych i przewodniczących Zarządów O.. Dodatkowo popularność tej formy zwiedzania miasta powoduje, że konkurencyjne podmioty w celu pozyskania klienta stosują formy niedozwolone w umowach, takie jak wjazd na płytę R. W. podczas uroczystości państwowych, cyklicznych przedsięwzięć czy imprez masowych, nieprzestrzeganie wyznaczonych umową tras i miejsc postoju, przejazdy bez pasażerów w celu pozyskania klienta itp. o czym wielokrotnie informował Zakład Gospodarki Lokalowej w Z. Sp. z o.o., który w imieniu Miasta Z. realizował umowy z zainteresowanymi podmiotami. Uwagi służb miejskich dotyczyły również trudności z ustaleniem przedsiębiorcy oraz jakości usługi świadczonej przez pojazd konny (oddanie moczu przez konia w centrum Starego Miasta, nieprzyjemny zapach itp.). Naruszanie zasad określonych w umowach było nagminne, a zmuszenie ich przestrzegania, trudne do wyegzekwowania. W związku z powyższym, Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę, mając na względzie to, że jednym z zasadniczych obowiązków władz samorządowych jest zapewnienie bezpieczeństwa pieszych (zarówno mieszkańców, jak i turystów) poruszających się po drogach i placach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie był art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że organ nadzoru, o ile nie stwierdzi nieważności uchwały lub zarządzenia gminy, może zaskarżyć tę uchwałę/zarządzenie do sądu administracyjnego, jeśli uzna, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem tj. w sposób istotny narusza prawo (art. 91 ust.4 u.s.g.). "Nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g." (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2010r., sygn. akt II SA/Gl 693/10). Z kolei zgodnie z art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – sąd uwzględniając skargę na uchwały lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". W świetle powołanego art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. nie każde naruszenie prawa daje sądowi administracyjnemu podstawę do uwzględnienia skargi, lecz tylko naruszenie istotne (zob. cyt. wyrok WSA w Gliwicach; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2015r., sygn. akt I SA/Ol 384/15). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała Rady Miasta nie jest sprzeczna z prawem w powyższym rozumieniu. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, nie została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z powołanym przez Radę Miasta przepisem art. 40 u.s.g. 1. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. 2. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. 3. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Powyższy przepis wprowadza więc trzy rodzaje gminnych aktów prawa miejscowego: a) tzw. akty wykonawcze (ust.1); b) tzw. akty ustrojowo-organizacyjne (ust.2); c) tzw. przepisy porządkowe, wydawane wyłącznie na podstawie generalnej klauzuli kompetencyjnej, dotyczące stosunków o charakterze "nieprawnym", tj. nieuregulowanym w innych przepisach powszechnie obowiązujących, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (ust.3). Bezspornie zaskarżona uchwała – "Regulamin" jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązujące na danym obszarze. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia; generalny charakter aktu prawa miejscowego polega na tym, że normy w nim zawarte odnoszą się do ogólnie określonych adresatów, tj. poprzez wskazanie ich cech, natomiast abstrakcyjność aktu prawa miejscowego wyraża się w tym, że normy te dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie tylko jednorazowych. Cechy te posiada zaskarżony Regulamin – zawiera bowiem nakazy określonego postępowania na terenie miasta Z., skierowane do wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie obsługi ruchu turystycznego na terenie tego miasta. Podstawę prawną do przyjęcia Regulaminu stanowił art. 41 ust. 3 u.s.g., co wynika z treści zawartych w nim norm (nakazów, zakazów), pomimo że Rada Miasta przyjmując "Regulamin" powołała wyłącznie art. 40 ust. 1 u.s.g. Na podstawie tego ostatniego przepisu organ wykonawczy gminy może bowiem podejmować tylko takie akty prawa miejscowego, do których jest wprost upoważniony w przepisach ustawy. Są one wydawane na podstawie i w granicach szczególnej delegacji ustawowej i mają bardzo zróżnicowany charakter, zależny od treści ustawowego upoważnienia. Mają one za zadanie uszczegóławiać ustawy, realizując określone unormowania materialno-prawne przyjęte w ustawach upoważniających, normując zagadnienia techniczne z uwzględnieniem specyfiki lokalnej społeczności oraz warunków i potrzeb miejscowych. Są więc przepisami o wykonawczym charakterze w tym znaczeniu, że wypełniają normatywnymi treściami luzy pozostawione w regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę lokalną. Zakres luzu jest jednak każdorazowo określany w ustawach upoważniających, które wyznaczają przedmiot regulacji, jej zakres, warunki, organ uprawniony itp. (zob. Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, komentarz do art. 13, poz. 19) Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żadna ustawa nie upoważnia organu gminy do podejmowania uchwał w sprawie funkcjonowania na danym terenie pojazdów wolnobieżnych, Rada Miasta nie mogła więc skorzystać z uprawnienia przewidzianego w omawianym art. 40 ust. 1 u.s.g. Z akt sprawy wynika natomiast, że celem zaskarżonej uchwały było zapewnienie porządku i bezpieczeństwa w mieście w związku z nieograniczonym, niekontrolowanym ruchem pojazdów wolnobieżnych i konnych. Podstawę prawną tej uchwały stanowił więc przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. W odniesieniu do grupy aktów prawa miejscowego, wymienionych w tym przepisie, a więc do tzw. porządkowych aktów prawa miejscowego, w doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że w przeciwieństwie do aktów wykonawczych (art. 40 ust. 1 u.s.g.) nie są one wydawane w celu uszczegółowienia ustawowych unormowań materialnoprawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego). Chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak regulacji przepisami ogólnopaństwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest zatem stworzenie możliwości wypełniania ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej (zob. P. Chmielnicki, jw., poz.25). Przepis ten dopuszcza bowiem wydanie przepisów porządkowych wyłącznie w "zakresie nieuregulowanym". Przyjmuje się, że chodzi tu o przypadki istnienia pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak "regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zamarkowuje. W przypadku tego ogólnego "zamarkowania", czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach (...) może wchodzić w rachubę jego regulacja w drodze przepisów porządkowych. Przeciwny pogląd, że nie ma możliwości stanowienia przepisów porządkowych w wypadku, gdy dana dziedzina jest objęta zakresem wynikającym z przepisów szczególnych, choćby nawet "ten zakres nie obejmował określonych wypadków", doprowadziłby do zupełnego zablokowania możliwości stanowienia przepisów porządkowych, albowiem sprawy ochrony życia, zdrowia, porządku publicznego itd. mają już regulacje ustawowe, bardziej lub mniej szczegółowe. Należy mieć na uwadze, że niekiedy "luka w prawie" została przez prawodawcę pozostawiona celowo, jako luka nie do wypełnienia. Będzie to dotyczyć sfery stosunków społecznych w ogóle niepoddającej się regulacji prawnej, obiektywnie leżącej poza granicami ingerencji prawodawczej. Organy stanowiące nie mogą wkroczyć prawotwórczo w taką sferę stosunków społecznych. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt, Rada Miasta uchwalając zaskarżony Regulamin wzięła pod uwagę rosnącą ilość pojazdów wolnobieżnych i dorożek na terenie miasta wykorzystywanych w celach turystycznych oraz to, że poruszają się one w sposób niekontrolowany co do trasy przejazdów i kierunku ruchu, a pojazdy te często nie spełniają odpowiednich wymagań technicznych i użytkowych, poza tym docierają do miejsc publicznych nawet nie przeznaczonych do ruchu drogowego, a więc do obszarów nie objętych żadnymi regułami poruszania się, co zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Rada Miasta miała też na względzie względy estetyki zwłaszcza zabytkowego Starego Miasta. Celem Regulaminu było zapewnienie porządku i bezpieczeństwa z uwzględnieniem odmienności rejonu Starego Miasta (strefa I) i pozostałej części miasta (strefa II). Zastosowane w Regulaminie rozwiązania dotyczące identyfikatorów, szczegółowego wyglądu pojazdów, ich wyposażenia, sprawdzania stanu technicznego, wskazanie zasad poruszania się, postojów, są uzasadnione dla realizacji tego celu. Podnieść należy, że zakres uregulowań objętych zaskarżoną uchwałą leży na styku przepisów prawa drogowego, ochrony zabytków oraz porządku i utrzymania czystości. Nie można jednak uznać, że przepisy te zawierają dostateczne, całościowe rozwiązania, zapewniające realizację celów zaskarżonej uchwały tj. z jednej strony bezpieczeństwa i porządku, z drugiej zaś zachowanie walorów estetycznych i kulturowych Starego Miasta, co – jak wyżej wskazano - wykluczałoby dopuszczalność podjęcia uchwały na podstawie art. 40 ust 3 u.s.g. Nie istnieją również przepisy rangi ustawy, które upoważniałyby radę gminy do kompleksowego uregulowania kwestii komunikacji za pomocą pojazdów wolnobieżnych czy dorożek w mieście w celach turystycznych, a więc organ wykonawczy gminy nie miał podstaw do podjęcia aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie ogranicza w sposób niedopuszczalny swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1808 ze zm.) - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zasada ta nie została naruszona zaskarżoną uchwałą, gdyż pod względem obowiązków (nakazów bądź zakazów) nie różnicuje ona przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie obsługi ruchu turystycznego po drogach publicznych miasta Z., a każdy z nich w tym zakresie traktowany jest tak samo. Identycznie bowiem dotyka ich ewentualne zmniejszenie kręgu potencjalnych klientów czy w takim samym stopniu muszą oni sprostać dodatkowym wymaganiom w ramach prowadzonej działalność gospodarczej. Wolność gospodarczą mogą realizować wszędzie, z zachowaniem jednakowych warunków. Jednocześnie wskazać należy, że sama działalność gospodarcza i jej powodzenie polega na elastyczności przedsięwzięć i umiejętności dostosowania się do zmieniających się wymogów rynku i obowiązujących przepisów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Kr 480/18). Rada Miasta w ramach swoich kompetencji uwzględniając szczególną potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na terenie miasta, a także walorów estetycznych i kulturowych miasta, zasadnie podjęła zaskarżoną uchwałę przewidującą środki zmierzające do realizacji tych celów. Wbrew zarzutom skargi, uchwała zawiera podstawę prawną tj. art. 40 ust. 3 u.s.g., a więc nie narusza ona istotnie prawa, co uzasadniłoby stwierdzenie jej nieważności. W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.