II SA/Gl 693/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Referent-stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Gminy W. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym ) Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIII/304/09 Rady Gminy W. z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w częściach określonych w : - § 6 ust. 1 pkt 18, jako niezgodnej z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). - § 11 ust. 7 pkt 3, jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Uzasadniając to żądanie stwierdził, że zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uregulowany przede wszystkim w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyliczenie zawarte w tych przepisach ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada nie może zamieszczać w planie regulacji spraw tam nie wymienionych z powołaniem się jedynie na przysługujące gminne władztwo planistyczne ( art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy ). Obowiązujące prawo ustanawia bowiem ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno-prawnym. Zdaniem organu nadzoru z naruszeniem tej zasady w § 6 ust. 1 pkt 18 zaskarżonej uchwały ustalono definicję "wysokości zabudowy", która jest sprzeczna z definicją wysokości zabudowy zawartą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z żadnego przepisu nie wynika zaś uprawnienie organów gminy do stanowienia odrębnych definicji wysokości budynku. Statuowanie takich definicji narusza zatem wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W tym względzie powołał się Wojewoda na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 379/09. Poza przewidziany obowiązującymi przepisami prawa zakres treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza także zdaniem organu nadzoru przepis § 11 ust. 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzający zakaz realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Wskaźnika powierzchni sprzedaży nie można bowiem zaliczyć do wskaźników urbanistycznych o jakich m.in. mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem MI z 26 sierpnia 2003 r.). Wskaźnik ten nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego, lecz stanowi instrument ingerencji w konstytucyjnie chronioną zasadę wolności gospodarczej ( art. 20, 21 i 22 Konstytucji RP). Za przyjęciem poglądu, że kwestionowany wskaźnik powierzchni sprzedaży nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego przemawia nadto zdaniem Wojewody [...] treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, treść § 1 pkt 1-5 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588) oraz treść § 2 pkt 3 rozporządzenia tego Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164 poz. 1589). W żadnym z tych przepisów nie użyto pojęcia "powierzchnia sprzedaży". Wskaźnik ten został zdefiniowany w art. 2 pkt 19 ustawy i ustawodawca posługuje się nim wyłącznie w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy na użytek treści studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co do niedopuszczalnego ograniczenia takim wskaźnikiem w planie zagospodarowania swobody działalności gospodarczej powołał się Wojewoda na wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 881/06. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności z prawem treści § 6 ust. 1 pkt 18 zaskarżonej uchwały podniósł, że obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia "wysokości zabudowy". Konieczność zdefiniowania takiego pojęcia wynika zaś z faktu, że zgodnie z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia RM z 26 sierpnia 2003 r. plan zagospodarowania, w zakresie ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników zabudowy, powinien zawierać m.in. określenie wysokości projektowanej zabudowy. Definicję "wysokości zabudowy" statuowano zatem na użytek planu zagospodarowania dla sprecyzowania parametrów zabudowy o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stosowanie tej definicji dla potrzeb ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy nie wyłącza możliwości stosowania treści § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym zawarta tam definicja wysokości budynku została sformułowana dla potrzeb tego rozporządzenia. Zdaniem Wójta błędne jest w tym względzie powoływanie się na wskazany w skardze wyrok WSA w Szczecinie, który dotyczył definicji o innej treści. Odnosząc się do zarzutu skargi sformułowanego pod adresem treści § 17 ust. 7 pkt 3 zaskarżonej ustawy Wójt Gminy W. stwierdził, że wbrew stanowisku organu nadzoru zawarte tam unormowanie znajduje umocowanie w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy oraz w § 2 pkt 6 rozporządzenia RM z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dotyczy bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Podniósł nadto, że powołany w skardze wyrok WSA w Gliwicach został uchylony wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 909/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności tej orzeka organ nadzoru w terminie określonym w tym przepisie. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy organ nadzoru nie stwierdza nieważności tych aktów ograniczając się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa ( art. 91 ust. 4 tej ustawy ). Należy przy tym zauważyć, że odnośnie sformułowania takiego wskazania organ nadzoru nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W związku z treścią art. 93 ust. 1 omawianej ustawy oznacza to zdaniem Sądu, że nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1. Skarga taka jest bowiem dopuszczalna jedynie wówczas gdy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności aktu prawnego. Z treści tych przepisów należy też wyprowadzić zdaniem Sądu wniosek, że nie każde naruszenie prawa aktem organu gminy stanowi o sprzeczności tego aktu z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 przedmiotowej ustawy o samorządzie gminnym i tym samym nie każde takie naruszenie daje sądowi administracyjnemu, orzekającemu ze skargi organu nadzoru, podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości lub w części ( pomijając dodatkowe ograniczenia wynikające z treści art. 94 ust. 1 ustawy ) lub też do wydania orzeczenia o niezgodności takiego aktu z prawem ( na podstawie art. 94 ust. 2). Nadto należy stwierdzić, że w przypadku gdy zaskarżonym aktem jest uchwała rady gminy w przedmiocie uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego to o sprzeczności takiej uchwały z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy możemy mówić w przypadku naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. gdy dotyczą one zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Rozpoznając w tych granicach zarzuty sformułowane w skardze Sąd uznał, że w świetle ww. przepisów nie dają one podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały. Przedmiotowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy oraz w wydanym w oparciu o delegację zawartą w art. 16 ust. 2 ustawy rozporządzeniu RM z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 4 pkt 6 tego rozporządzenia w planie zagospodarowania powinny się znaleźć m.in. ustalenia dotyczące wysokości projektowanej zabudowy. Ponieważ pojęcie to nie jest zdefiniowane w powszechnie obowiązujących przepisach to zasadne jest jego zdefiniowanie w planie zagospodarowania - na użytek postanowień tego planu określających dopuszczalną na danym terenie wysokość zabudowy. Sformułowanie takiej definicji nie wykracza zatem zdaniem Sądu poza zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego. Z tego też względu nie stanowi naruszenia 2 Konstytucji RP. Sąd nie podziela też stanowiska Wojewody, że przedmiotowa definicja została statuowana z naruszeniem prawa z tego względu, że jest sprzeczna z definicją zawartą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w zakwestionowanym przepisie uchwały zdefiniowano "wysokość zabudowy" a nie "wysokość budynku". Świadczy o tym treść drugiego zdania zakwestionowanej definicji. Dlatego też nieadekwatne jest powoływanie się w tym względzie przez Wojewodę na wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 379/09, który dotyczył definicji wysokości zabudowy ograniczającej się w rzeczywistości do definicji wysokości budynku. Tylko też z tego powodu został zaakceptowany w tym względzie przez NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1549/08 ( wydanym w następstwie rozpoznania wniesionej od niego skargi kasacyjnej). Brak definicji "wysokości zabudowy" w odniesieniu do innych obiektów niż budynki prowadziłby do sytuacji, że nie byłoby możliwe określenie w oparciu o obowiązujący plan wysokości tych obiektów. Nadto jak wynika z treści § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zawarta w tym przepisie definicja wysokości budynku służy do przyporządkowania budynku odpowiednich wymagań tego rozporządzenia. Nie została zatem sformułowana na użytek całego systemu prawnego. Takie też stanowisko zawarł w tym względzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt P 11/01 ( i to przy obowiązującym wcześniej brzmieniu § 6 przedmiotowego rozporządzenia ). Co do zasady Sąd podziela natomiast stanowisko Wojewody co do sformułowania z naruszeniem prawa w § 11 ust. 7 pkt 3 kontrolowanej uchwały zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Naruszenie to nie wynika jednak zdaniem Sądu z faktu, że taki zapis narusza treść art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Wbrew odmiennemu stanowisku organu nadzoru wprowadzenie takiego zakazu mieści się w pojęciu zakazu zabudowy o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy oraz w zakazach o których mowa w § 2 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Stanowi też jedno z możliwych ograniczeń w użytkowaniu terenów o jakim w tym przepisie mowa. Z tego też powodu nie można przyjąć, że wskaźnik powierzchni sprzedaży nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego. Gdyby tak było istotnie to w ogóle takie pojęcie nie znalazłoby się w treści ustawy. Ustawodawca posłużył się nim natomiast w art. 2 pkt 19 i w art. 10 ust. 2 pkt 8. Poglądu takiego nie może też podważać stanowisko, że niewątpliwie przedmiotowe pojęcie zostało wprowadzone również dla realizacji przez prawodawcę pewnej polityki ekonomicznej, co akceptuje Wojewoda. Niewątpliwie wprowadzenie w planie takiego ograniczenia stanowi ingerencję w zasady swobody działalności gospodarczej. Jest to jednak ingerencja oparta na delegacji ustawowej ( art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy ). Co do zasady prawie każde ograniczenie prawa własności przez naruszenie dysponentowi tego prawa, danego, dopuszczalnego sposobu zagospodarowania jego nieruchomości czy też wprowadzenie zakazu zagospodarowania, stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Oznacza to zdaniem Sądu, że przedmiotowa ustawa poprzez zapisy m.in. art. 3 ust. 4, art. 4 ust. 1, art. 1 i art. 15 ust. 2 wprowadza ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jest to zatem ograniczenie ustawowe w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Ograniczenie to jest przy tym realizowane przez określone zapisy planów zagospodarowania przestrzennego. Sama ustawa żadnych konkretnych ustaleń m.in. w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania danego terenu bowiem nie zawiera. Ograniczenia te zostały przy tym wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny jakim jest uwzględnienie zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa i lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym ( w zw. z art. 2 pkt 1 i 4 ustawy ). Z możliwością wprowadzenia takich ograniczeń koresponduje treść art. 36 ust. 1 omawianej ustawy. Za dopuszczalnością ograniczenia zapisami planu zasady wolności działalności gospodarczej wypowiedział się też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00/OTK 2001/2/29), w którym zwrócił też uwagę na szeroki zakres swobody w korzystaniu przez gminę z władztwa planistycznego. Co do samego wskaźnika powierzchni sprzedaży to jednoznacznie co do dopuszczalności wprowadzenia w planie zagospodarowania ograniczeń w użytkowaniu danego terenu przy użyciu takiego wskaźnika wypowiedział się tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 795/06 i II SA/GL 796/06. Wyrażone w tych wyrokach stanowisko zostało zaakceptowane przez NSA w wyrokach z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 749/07 i II OSK 748/07. Takie też stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 909/07 ( wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od powoływanego przez Wojewodę wyroku sygn. akt II SA/GL 881/06 ). Zdaniem Sądu kwestionowany przepis § 11 ust. 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały narusza natomiast zasady poprawnej legalizacji, gdyż w świetle obowiązującego stanu prawnego sformułowany w nim zakaz należy uznać za bezprzedmiotowy. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 mogą być realizowane jedynie na obszarach, które przewidziano w studium. Nie ma zatem potrzeby wprowadzenia w planie zagospodarowania zakazu ich budowy. Tylko bowiem pozytywna regulacja w studium, określająca granice takich terenów, umożliwia rozmieszczenie takich obiektów. Wprowadzenie takiego zakazu w planie zagospodarowania należy jednak uznać zdaniem Sądu za nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, które w świetle naprowadzonych wyżej ogólnych rozważań, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej części zaskarżonej uchwały ( co do takiego charakteru przedmiotowego naruszenia wypowiedział się też NSA w wyroku z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1560/08). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).