II OSK 909/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 881/06 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tym zakresie skargę oddala 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy C. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 881/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Ś., stwierdził nieważność § 13 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb połączenia komunikacyjnego projektowanego węzła drogowego na drodze krajowej Nr [...] ([...]), z projektowanym północnym korytarzem (połączeniem komunikacyjnym dzielnicy P. i dzielnicy W.) – w zakresie w jakim przepis ten wyklucza lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Sąd I instancji uznał, iż skarga Wojewody jest zasadna tylko w części dotyczącej § 13 zaskarżonej uchwały, dotyczącego przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] w zakresie, w jakim wyklucza lokalizację opisanych wyżej obiektów. Sąd wskazał, że wskaźnik powierzchni sprzedaży nie jest wskaźnikiem urbanistycznym i nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego, lecz stanowi instrument ingerencji w konstytucyjnie chronioną zasadę wolności gospodarczej (art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji RP). Ingerencja powyższa polega na wprowadzeniu dodatkowego wymogu prawnego (kryterium powierzchni sprzedaży) w postępowaniach dotyczących np. uzyskania pozwolenia na budowę. Wskaźnik powierzchni sprzedaży występuje w regulacjach art. 2 pkt 19 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a tym samym nie dotyczy procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał bowiem, iż wskaźnik ten został wprowadzony jako element dotyczący wyłącznie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niedopuszczalność zamieszczania tego rodzaju ustaleń w planach miejscowych wynika również z art. art. 22 Konstytucji RP stanowiącego, iż ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne – i w tej części skarga została oddalona. Od powyższego wyroku Gmina C. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 13 uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 19 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że wskaźnik "powierzchni sprzedaży" może być wykorzystany jedynie na potrzeby art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalone przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy elementy, jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidują możliwość wprowadzenia do niego różnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Konstrukcja tego przepisu przesądza o tym, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy, a "materia planistyczna" może być regulowana różnymi wskaźnikami. Za taki wskaźnik, w ocenie skarżącej Gminy, można uznać wskaźnik powierzchni sprzedaży. W tej mierze, zdaniem Gminy, zachowują aktualność poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 152/05, w którym stwierdzono, iż dopuszczalność ograniczenia powierzchni sprzedaży w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika z uprawnień samorządu do przeznaczania określonych terenów pod konkretne funkcje. Konkludując, skarżąca Gmina stanęła na stanowisku, że skoro ustawodawca przyznał gminom prawo do ingerowania w sposób wykonywania prawa własności, to dopuszczalna jest także możliwość ograniczenia działalności gospodarczej – w celu kształtowania ładu przestrzennego. Pismem z dnia 23 maja 2007 r. Wojewoda Ś. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. Stwierdziwszy, że okoliczności te w niniejszej sprawie nie miały miejsca, Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż zamierzonego skutku nie mogą odnieść zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 19 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ma rację strona skarżąca, że uprawnienia planistyczne gminy, doktrynalnie określane władztwem planistycznym upoważniają gminę do podejmowania działań zakwestionowanych przez sąd pierwszej instancji. Władztwo to obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście władztwo to nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Jeżeli zatem, w przypadku zaskarżonego planu, Rada Miasta C., powołując się na swoje ustawowe uprawnienia, wykluczyła w § 13, na obszarze tam wskazanym, obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m2, uzasadniając to celami polityki przestrzennej Miasta, to działała na podstawie i w granicach przysługującego jej władztwa. Rozmieszczenie obiektów handlowych niewątpliwie wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to decydowanie o ich rozmieszczeniu mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. I nie zmienia tego fakt, iż powierzchnia sprzedaży nie została wyraźnie wskazana jako parametr czy wskaźnik kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w jej art. 15 ust. 2 pkt 6. Zawarte tam wskaźniki i parametry przywołane zostały tytułem przykładu i jako takie nie stanowią katalogu zamkniętego. Nadto nie można racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 3 ust. 1) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1. Inną natomiast kwestią jest ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę. Ta kwestia podlegała kontroli Sądu pierwszej instancji. Sąd ten, jak również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w wyniku uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym, takiego nadużycia się nie dopatrzył. W konsekwencji orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania kasacyjnego stanowiąc na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.