III FSK 14/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 757/21 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r. nr sygn. akt [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 5025 (słownie: pięć tysięcy dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. 1.1. Wyrokiem z 29 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 757/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w G. (dalej: "Spółdzielnia", "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za maj 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. 1.2. Decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta G. określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w G. na kwotę 95.766 zł za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że spółdzielnia złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazując w niej selektywny sposób gromadzenia odpadów komunalnych, podczas gdy przedsiębiorstwo realizujące usługę odbioru odpadów powiadomiło organ, że odpady komunalne z ww. nieruchomości w maju 2020 r. zostały odebrane jako zmieszane. Organ pierwszej instancji przyjął więc stawki opłaty określone w przypadku niewypełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, kierując się informacjami i raportami uzyskanymi z przedsiębiorstwa wywozowego, danymi ze złożonej przez stronę deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz orzecznictwem. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało ją w mocy. Na decyzję SKO w Gdańsku skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd pierwszej instancji zaskarżoną decyzję uchylił. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że art. 6ka ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: "u.c.p.g.") wprowadził sankcje za nieprzestrzeganie przepisu dotyczącego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jednakże nie dotyczą one sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika. W niniejszej sprawie podmiot świadczący usługę odbioru odpadów komunalnych jednorazowo stwierdził umieszczenie odpadów w pojemniku przeznaczonym na gromadzenie odpadów szklanych, co nie może skutkować obciążeniem sankcyjną opłatą za wywóz odpadów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego możliwość stwierdzenia notoryjności nierealizowania obowiązku segregacji odpadów jest uzależniona od częstotliwości wywozu odpadów, a wszelkie nieprawidłowości powinny zostać udokumentowane. Jednorazowe nieprzestrzeganie przepisów o obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie może świadczyć o notoryjności w związku z czym Sąd pierwszej instancji zaskarżoną decyzję uchylił. 1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł organ drugiej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 6ka ust. 1 i 3 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką określenia opłaty podwyższonej za brak segregacji odpadów komunalnych jest uporczywość oraz notoryczność przy niesegregowaniu odpadów, a także, że możliwość stwierdzenia wywiedzionej przez Sąd pierwszej instancji przesłanki notoryczności nierealizowania obowiązku segregacji odpadów jest uzależniona od częstotliwości wywozu odpadów. 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. 3.2. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Istotą przedmiotowej sprawy było rozstrzygnięcie, czy do określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest jednorazowe niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany notorycznie narusza wskazany obowiązek. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga dokonania wykładni art. 6ka u.c.p.g. 3.4. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według ust. 2 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust. 3 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. 3.5. Z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości - "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji. 3.6. Sąd pierwszej instancji rekonstruując normy prawne zawarte w art. 6ka ust. 1 i 3 u.p.c.g. błędnie uwzględnił pojęcia, których nie zawarto w tych przepisach w kontekście nieprzestrzegania zasad gromadzenia odpadów ("uporczywość", "notoryczność"), odwołując się do ilości przypadków, czy częstotliwości ich występowania. Co więcej WSA odwołał się do pojęć nieostrych, nakładając na organy obowiązek udokumentowania "odpowiednio większej" liczby przypadków niesegregowania odpadów. Jak wskazano, wykładnia literalna, od której należało rozpocząć proces interpretacji przepisów, nie daje podstaw do sformułowania wniosków zaprezentowanych w wyroku, w szczególności nie daje podstaw do sięgania po inne metody wykładni. Treść przepisu jednoznacznie bowiem wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru. 3.7. Jak słusznie zauważył organ w skardze kasacyjnej, znamię "uporczywości", o ile stanowi przesłankę orzekania, zawsze pojawia się jako element normy prawnej wprost wyrażonej przez przepis prawa (np.: art. 1008 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1740; art. 145 § 1 pkt 1, art. 191 § 1a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2345; art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 850). Tymczasem sąd pierwszej instancji samodzielnie wywiódł przesłanki uporczywości/notoryjności wbrew jednoznacznej treści interpretowanych przepisów. 3.8. Nie stanowi wystarczającego oparcia dla uwzględnienia wskazanych przesłanek uporczywości/notoryjności odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. Uzasadnienie projektu ustawy nie ma charakteru normatywnego, nie jest elementem stanu prawnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby w akcie tym doszukiwać się treści normatywnych, w szczególności aby na jego podstawie wywodzić przesłanki, które mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy. Wykładnię polegającą na odkodowaniu intencji prawodawcy na podstawie materiałów przygotowawczych powstałych m.in. w procesie legislacyjnym należy uznać za dopuszczalną, jednak może ona zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykładnia literalna nie doprowadzi interpretatora do zadowalających rezultatów w zakresie odkodowania treści normy prawnej. Tymczasem WSA nie dokonał wykładni literalnej interpretowanego przepisu, błędnie przechodząc w swoich rozważaniach od razu do projektu ustawy. 3.9. Z uregulowań zawartych w u.p.c.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. 3.10. Podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat. 3.11. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów (podobnie np. wyroki: WSA w Szczecinie z 4 marca 2021 r., I SA/Sz 978/20; WSA w Szczecinie z 10 lutego 2022 r., I SA/Sz 922/21; WSA w Krakowie z 20 września 2021 r., I SA/Kr 808/21; wyrok NSA z 18 października 2018 r., II FSK 984/18). 3.12. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Gdańsku uwzględni wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym orzeczeniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Anna Dalkowska Sławomir Presnarowicz Stanisław Bogucki