IV SA/Wr 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi T.G. na zawiadomienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] w przedmiocie włączenia zabytków nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych. Pismem z 28 grudnia 2021 r. skarżący wniósł skargę na zawiadomienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (dalej: DWKZ) w przedmiocie włączenia zabytków nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: WEZ). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Właściwość rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, jak stanowi § 3 art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 tego przepisu wniesienie skargi nie jest dopuszczalne. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd jest niemożliwe. Z treści skargi wynika, że zaskarżeniem objęto - kierowane do Prezydenta W. (dalej: Prezydent) - zawiadomienie DWKZ z dnia 18 listopada 2015 r. o włączeniu zabytków nieruchomych do WEZ, zawierające wykaz zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia WEZ. W związku z tym wyjaśnić należy, że w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474 - dalej: "ustawa zmieniająca"), ustawodawca nałożył na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście, wykazu m.in. zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Przepisy ustawy zmieniającej nie przewidują formy, w jakiej miałoby nastąpić sporządzenie tego wykazu. Niewątpliwie nie ma więc obowiązku sporządzenia go w formie jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można także - zdaniem Sądu - uznać, że sporządzenie wykazu zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków jest innym niż określony w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 5 maja 2020 r., II SA/Gd 595/19; CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., winny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne ma tą wyróżniającą je cechę, że nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi też istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 194/12; CBOSA). Warto również przytoczyć pogląd WSA w Opolu, który w podobnej sprawie stwierdził, że: "Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Wojewódzki Konserwator Zabytków sporządzając wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do umieszczenia w WEZ realizuje obowiązki wynikające z ustawy zmieniającej. Nie wydaje więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Działanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie wskazanie obiektów, które podlegać mają uwzględnieniu w Gminnej Ewidencji Zabytków. Adresatem tej czynności jest organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz, prezydent miasta" (vide: postanowienie WSA w Opolu z 13 maja 2015 r., II SA/Op 146/15; CBOSA). Także i ten pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela i stwierdza w związku z tym, że skarżone w tej sprawie przez skarżącego zawiadomienie (czynność) nie jest objęte właściwością rzeczową sądu administracyjnego, określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zwłaszcza nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, dodatkowo należy zaakcentować, że czynność przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w WEZ, przewidziana w art. 7 ustawy zmieniającej, poprzedza czynność włączenia konkretnego budynku do gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ; art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej) i służy przygotowaniu/stworzeniu GEZ. Przy czym warto zaznaczyć, że samo przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście nie wywołuje skutku w postaci założenia GEZ. Założenie tej ewidencji wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia GEZ. Takim aktem jest zarządzenie. Założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego (vide: NSA w wyroku z 5 listopada 2014 r., II OSK 2329/14; CBOSA). Uznając więc, że zawiadomienie DWKZ, zawierające wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w WEZ, nie ma cech czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji postanowienia znajduje oparcie w dyspozycji art. 232 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.