II OSK 2430/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 558/22 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r., nr 162/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IVOT/311/2021; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 558/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r., nr 162/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IVOT/311/2021 PINB dla m. st. Warszawy, powołując się na art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. zwanej dalej: p.b. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. K. w sprawie dotyczącej podstaw prawnych i stanu faktycznego zabudowy działki publicznej ew. nr [...] z obrębu [...] róg [...] /[...] w [...], ze względu na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła E. K. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r., nr 162/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. WINB wyjaśnił, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącej. Poruszona przez organ I instancji kwestia przysługiwania skarżącej interesu prawnego może być oceniana wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu. Skargę na ww. postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. K. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB. W ocenie skarżącej art. 53a ust. 1 p.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Przepis ten uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Brak jest dostatecznie uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. Gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. postanowienie WINB z dnia 25 stycznia 2022 r. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że w przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Może to, zdaniem Sądu, uczynić m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą wszczyna się wyłącznie z urzędu. W ocenie Sądu, cel nowelizacji Prawa budowlanego w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 jest jasny. Wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. W ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu organ prawidłowo orzekł na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 53a ust. 1 p.b. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej. W przypadku, gdy przepis szczególny (art. 53a ust. 1 p.b.) dopuszcza możliwość wszczynania postępowań uregulowanych w rozdziale 5a p.b. wyłącznie z urzędu, to bezprzedmiotowe jest badanie czy podmiot występujący z żądaniem wszczęcia takiego postępowania ma w tym interes prawny. Interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy art. 28 ust. 2 p.b. musi wykazać się wnioskodawca żądający wszczęcia postępowania, które może być wszczęte na wniosek strony. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, prawidłowo zmodyfikował jego uzasadnienie, uznając, że w tej sprawie odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić "z innej przyczyny", tj. z tego względu, że przepis szczególny dopuszcza wszczęcie takiego postępowania wyłącznie z urzędu. W skardze kasacyjnej E. K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy wnioskująca o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości budowlanej polegającej na przekroczeniu poziomu I hałasu dla normy dla zabudowy jednorodzinnej, wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku norma dla zabudowy jednorodzinnej która wynosi 50 dB, w badaniu odnoszono się do poziomu 55 dB, wyniki przekraczają 50 dB poprzez budowę kosza i boiska, ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego jako właścicielka domu, sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością; 2) art.6 a k.p.a. w zw. z art.53a p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis art.53a p.b., ani też przepisy następne dotyczące postępowania naprawczego nie normują kwestii trybu wszczęcia tego postępowania, a w szczególności nie ograniczają dopuszczalności jego prowadzenia wyłącznie z urzędu i co za tym idzie odmowa wszczęcia postępowania z powołaniem się wyłącznie na art.53a ust. 1 p.b., bez badania statusu wnioskującej oraz bez przedstawienia ustaleń dotyczących budowy była przedwczesna; 3) art. 53a ust. 1 p.b. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości zabudowy z powołaniem się na zasadę oficjalności wyrażoną w tym artykule, podczas gdy art. 53a ust. 1 p.b. nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy wszczęcia postępowania, a żądanie domagającej się prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy, która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, powinno być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie zabudowy ww. nieruchomości; 4) art.138 § 1 pkt 1 w zw. art.144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W art. 61 § 1 k.p.a. przewidziano natomiast dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy przepis powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem (wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 2475/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 53a ust. 1 p.b. stanowi natomiast, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. (por. wyroki NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22, z 3 marca 2023 r. II OSK 378/22 oraz z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, jak w przypadku spornego postępowania, którego wszczęcia domagała się w kontrolowanej sprawie skarżąca, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Z tych też powodów Sąd I instancji winien był uchylić postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB. Mając powyższe na uwadze Naczelny Są Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IVOT/311/2021. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a.