I OSK 1580/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 241/22 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od S. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. sygn. II SA/Ol 241/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że istota sprawy dotyczy kwestii przysługiwania S. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od stycznia 2021 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje S. B. od [...] listopada 2021 r., z uwagi na fakt, iż do [...] października 2021 r. skarżąca miała przyznany i wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Dopiero decyzją z dnia [...] października 2021 r. organ I instancji orzekł o uchyleniu w całości decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2020 r., na mocy której skarżąca nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. S. B. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd Wojewódzki wskazał, że S. B. dokonała wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym poprzez pełnomocnika w jej imieniu wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia [...] stycznia 2021 r. złożyła pisemne oświadczenie, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie wniosła o uprzednie uchylenie aktualnie obowiązującej decyzji ustalającej prawo skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. - ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia niniejszego wniosku, tj. na [...] grudnia 2020 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że S. B. deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, a zatem w grę mogło wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W sytuacji dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Sąd Wojewódzki, uchylając decyzję Kolegium w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia wskazał, że dokonany przez stronę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a,) zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, iż w okresie tym z uwagi na pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 oraz 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2022 r. Nr [...] nie przyznając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od miesiąca złożenia wniosku (stycznia 2021 r.) wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji uchylenie jej w tym zakresie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a.") polegające na wadliwym określeniu zakresu uchylenia zaskarżonej decyzji, c) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wyrażenia w orzeczeniu wskazań, co do dalszego postępowania, które byłyby jednoznaczne, tj. nie wymagające i niedopuszczające domysłów czy też dodatkowych interpretacji; d) art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie są częściowo trafne. Zasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 oraz 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dopiero decyzją z dnia 28 października 2021 r. Burmistrz Miasta [...] - działając za podstawie art. 155 k.p.a. - uchylił decyzję z [...] grudnia 2020 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. musi mieścić się więc w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. wyrok NSA z 25.06.1985 r. sygn. SA/Wr 351/85). Uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Niezależnie od oceny prawidłowości działań organów w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2021 r., nie można nie brać pod uwagę, że jest to decyzja, która łącznie: zapadła w innej sprawie administracyjnej i zgodnie z wolą strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Trzeba zatem uwzględnić fakt, że to dysponent wniosku decyduje o treści żądania złożonego wniosku. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego zaakceptowała wydane "za jej zgodą" rozstrzygnięcie uchylające decyzję z [...] grudnia 2020 r. na skutek - jak wskazano - zgłoszonego w październiku 2021 r. żądania o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji, zważywszy na wynikając z art. 110 § 1 k.p.a. związanie organów decyzją z dnia [...] października 2021 r. i konsekwencje tego zawiązania (art. 110 § 1 k.p.a.) wadliwie Sąd Wojewódzki przyjął, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy możliwe jest jeszcze przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie przyznające skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Rację ma Sąd I instancji, co do tego, że - co do zasady - jeśli strona skarżąca dokonała wyboru i jednoznacznie wskazała, że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne, to organ, po zbadaniu, że spełnia ona wszystkie przesłanki determinujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, powinien takie świadczenie jej przyznać od daty złożenia wniosku. Rację ma też Sąd I instancji przyjmując, że rolą organu jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień proceduralnych organów (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1534/21). Niemniej jednak to strona jest dysponentem wniosku i decyduje o treści swojego żądania, które ma prawo modyfikować. W niniejszej sprawie wydając decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. (decyzja z 28 października 2021 r.) wyraźnie wskazano, że uchylenie decyzji z [...] grudnia 2020 r. następuje na skutek wniosku zgłoszonego [...] października 2021 r. W związku z tym, skoro do października 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja z dnia [...] /października 2021 r. nie została przez stronę zaskarżona. S. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie zakwestionowała treści tej decyzji, wydanej zgodnie z żądaniem wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. Skutkiem tego, decyzja uchylająca przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Burmistrza Miasta [...] wyżej wspomnianej decyzji z dnia [...] października 2021 r. uchylającej wcześniej przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie złożenie przez nią wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od [...] listopada 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. Skarżąca kasacyjnie do października 2021 r. otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. konkurencyjne świadczenie, co wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też przyczyn skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodzić się należy, bowiem z autorem skargi kasacyjnej, że badanej sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ponieważ w konkretnych okolicznościach badanej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niezasadnie natomiast Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 153 p.p.s.a. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Formułując zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 153 p.p.s.a. wskazano, że jego zasadności skarżące kasacyjnie Kolegium upatruje w braku wyrażenia wskazań, co do dalszego postępowania. Zarzut ten nie został uzasadniony, co wziąwszy pod uwagę stan faktyczny sprawy, czyni niemożliwym odniesienie się do tego zarzutu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione.