I OSK 2370/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 31/22 o odrzuceniu skargi W. T. na akty Starosty Białogardzkiego z dnia 10 lutego 2009 r. w przedmiocie niezgodności z prawem danych zawartych w rejestrze gruntów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 31/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę W. T. na akty Starosty Białogardzkiego w przedmiocie niezgodności z prawem danych zawartych w rejestrze gruntów. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 15 października 2021 r., skarżący wniósł skargę na akty Starosty Białogardzkiego w przedmiocie niezgodności z prawem danych zawartych w rejestrze gruntów. Do skargi załączył plik dokumentów w tym m.in. dwa wypisy z rejestru gruntów z dnia 10 lutego 2009 r. Skarżący wyjaśnił, że skarży akty Starosty Białogardzkiego z dnia 10 lutego 2009 r. w postaci rejestru gruntów nr jednostki rej: [...] założonej dla nieistniejącej nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] oraz w postaci rejestru gruntów nr rej [...] założonej dla nieistniejącej nieruchomości Skarbu Państwa i użytkownika wieczystego B. T., oznaczonej jako działka nr [...] oraz przypisania tej działce 3 budynków mieszkalnych oraz 2 niemieszkalnych. Zarzucając ww. aktom naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego wniósł o stwierdzenie nieważności, niezgodności z prawem i bezprzedmiotowości rejestrów gruntów założonych w dniu 10 lutego 2009 r. oraz zobowiązanie Starosty do niezwłocznego doprowadzenia posiadanej przez skarżącego nieruchomości gruntowej przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. W skardze zawarł także wniosek o przyznania prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SPP/Sz 10/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy, wskazując że skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem zachodzi przesłanka oczywistej bezzasadności skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OZ 145/22 oddalił zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie, uznając stanowisko Sądu I instancji za zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucając postanowieniem z dnia 4 listopada 2022 r. skargę przytoczył m.in. treść art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i wskazał, że wprowadzenie zmian do bazy danych ewidencyjnych co do zasady dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu wpis do ewidencji nie jest władczym rozstrzygnięciem organu (nie przybiera formy decyzji czy postanowienia), ani aktem czy czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaś dane zawarte w ewidencji mają charakter techniczno-informacyjny. Oznacza to, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 P.p.s.a. Również przepisy szczególne nie przewidują możliwość wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Stąd też skarga kwestionująca zgodność z prawem danych zawartych w rejestrze gruntów nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponadto zauważono, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OZ 145/22 potwierdził, że skarga wniesiona na akty Starosty Białogardzkiego z dnia 10 lutego 2009 r. nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądu administracyjnego. Na marginesie Sąd zaznaczył, że jeśli strona uważa, iż zapisy w ewidencji gruntów są nieprawidłowe, to może podjąć działania w kierunku wprowadzenia zmian, lecz wyłącznie we właściwym trybie, którym jest postępowanie o zmianę zapisów w ewidencji gruntów, zainicjowane przed właściwym organem. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi, pomimo że przedmiotem wskazanej skargi była inna, niż decyzja lub postanowienie, czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pojęcie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. są działaniami faktycznymi, które najczęściej określa się jako tzw. czynności materialnotechniczne. Zalicza się do nich m.in. czynności rejestracji. Podejmowanie czynności chodzi tutaj o czynności rejestracji polegające na wpisie, rejestracji przewiduje wiele ustaw odmowie wpisu, jak i zmianie treści wpisu. Stawiając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z właściwymi przepisami. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 18 października 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 P.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, bo rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponad to, co wynika ze zgromadzonych dokumentów. Przepis art. 90 § 2 P.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej przez stronę skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że akty Starosty Białogardzkiego z dnia 10 lutego 2009 r. nie należą do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności nie są one innymi aktami lub czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że istota wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej jako dokumentów wydanych przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w formie i treści przewidzianej w § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obowiązującego w dacie wydania przez Starostę Białogardzkiego zaskarżonych aktów, polega na odzwierciedleniu treści aktualnych danych zawartych w obowiązującym operacie – w rejestrze gruntów, odnoszących się do określonej działki czy działek ewidencyjnych. Żądanie od organu ewidencji gruntów sporządzenia, a następnie wydania wypisu z operatu ewidencyjnego, w tym z jego części stanowiącej rejestr gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej ma charakter żądania czynności materialno – technicznej z zakresu administracji publicznej opartej na uprawnieniu wynikającym z art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże w niniejszej sprawie intencją skarżącego nie było wydanie dokumentu w postaci wypisu lub wyrysu w przewidzianej prawem formie lecz kwestionowanie ujawnionych w nim danych podmiotowych, tj. Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Tak określone żądanie nie mieści się w katalogu spraw objętych kognicją sądu administracyjnego. Postawiony przez skarżącego zarzut niezgodności wypisu z rejestru gruntów, który jedynie odzwierciedla dane zawarte w odpowiedniej części operatu ewidencji, jest bowiem zarzutem przeciwko treści dokumentu, a nie zarzutem przeciwko rozstrzygnięciu władczemu organu administracji publicznej. Z tej przyczyny skarga na treść wydanego wypisu z rejestru gruntów nie należy do właściwości sądu administracyjnego i zasadnie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pogląd o niedopuszczalności skargi na akty Starosty Białogardzkiego z dnia 10 lutego 2009 r. został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postanowieniu z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SPP/Sz 10/22 o odmowie przyznania skarżącemu prawa pomocy na podstawie art. 247 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd zauważył, że również przepisy szczególne nie przewidują możliwość wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Stąd też skarga kwestionująca zgodność z prawem danych zawartych w rejestrze gruntów - widniejących z wypisach z dnia 10 lutego 2009 r. - nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OZ 145/22, którym zostało oddalone zażalenie na postanowienie Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo w sprawie uznano, że skarga na akty Starosty z dnia 10 lutego 2009 r. w postaci operatu pomiarowego, wykazu zmian gruntowych, obciążenia działki prawem użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego, przypisanie działce numeru księgi wieczystej nie może zostać rozpoznana w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Na marginesie wyjaśnić należy, na co zwrócił również uwagę Sąd I instancji, że strona, która uważa, że treść ewidencji gruntów wymaga zmiany, nie powinna kwestionować treści wydanego przez organ wypisu, lecz wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, który będzie podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.