II SA/Gl 278/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. nr SKO-PSŚ/41.5/4028/2021/18476/AA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (strona, skarżąca), od decyzji Burmistrza Miasta T. (organ I instancji) z dnia 24 listopada 2021 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką -utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką- J. D.(ur. [...] r.), wszczęte na wniosek z dnia 29 października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona po raz kolejny złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na niezmieniony stan prawny i faktyczny sprawy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czego konsekwencją było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazała, że opiekuje się matką i nie może podjąć zatrudnienia. Opisała trudną sytuację materialną rodziny. Napisała, że po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje ze specjalnego zasiłku dla opiekuna. Wyjaśniła, że poprzednie odwołanie nie zostało wysłane w terminie ponieważ nie mogła wyjść z domu z uwagi na zły stan zdrowia matki i pandemię — nie chciała narażać matki i siebie na zachorowanie. SKO decyzją z dnia 19 styczna 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń Wskazało na przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej "u.sr."). Wyjaśniło, że pismem z dnia 21 lipca 2020 r. strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. D. Matka strony legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydanym do dnia 31 marca 2025 r. W orzeczeniu nie wskazano daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy znajduje się również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., wydanym do dnia 30 listopada 2020 r., w którym wskazano że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki, a ustalony stopień datuje się od dnia 5 listopada 2015 r. Nadto strona jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia 1 września 2020 r. nr [...] organ I instancji odmówił prawa do wnioskowanego świadczenia. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. SKO postanowieniem z dnia 5 października 2020 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 1 września 2020 r. SKO decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji Na mocy decyzji z dnia 18 października 2021 r. nr [...] organ I instancji przyznał, na wniosek strony z dnia 24vwrześnia .2021 r., specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października .2022 r. W dniu 29 października 2021 r. strona po raz kolejny złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania stwierdził, że w sytuacji strony nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego jak i prawnego, zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. SKO wyjaśniło, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na utrzymanie w mocy. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących zaskarżenia decyzji z dnia 1 września 2020 r. SKO wskazała, że postępowanie zostało zakończone postanowieniem o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Strona nie wniosła o jego przywrócenie jak również nie złożyła skargi do sądu. SKO wyjaśniło nadto, że przepis art. 17 ust. 5 u.s.r. zawiera negatywne przesłanki, spełnienie których skutkuje odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród tych przesłanek ustawodawca wymienił ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W dacie wydania decyzji z dnia 1 września 2020 r. nr [...] strona pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. W dniu 24 września 2021 r. strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie tego zasiłku. Organ I instancji przyznał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na kolejny okres zasiłkowy tj. od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r. Brak jest w obrocie prawnym ostatecznej decyzji uchylającej powyższą decyzję. Okoliczność ta powoduje, że zachodził zbieg świadczeń uniemożliwiający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Strona nie może zatem skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, skoro pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia SKO. Wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką począwszy od miesiąca, w którym został przez nią złożony wniosek. W uzasadnieniu stwierdziła, że zaskarżona decyzja SKO jest błędna, a przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.s. r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.s.r. oraz od treści art. 24 ust. 2 u.s.r Wskazała, że w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego ma prawo do wyboru świadczenia korzystniejszego. Zauważyła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru, a zatem prawo do uzyskania korzystniejszego świadczenia nie powinno budzić wątpliwości. Zauważyła dalej, że kryterium powstania niepełnosprawności matki winno zostać pominięte ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygnaturze K 398/13. Na poparcie swego stanowiska przytoczyła obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329- dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu, przy jednoczesnym braku żądania przez skarżącą przeprowadzenia rozprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO) z dnia 21 lutego 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta T.z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowił art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.- dalej "k.p.a."), zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy i kończy sprawę w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Jest to rozstrzygnięcie proceduralne, o charakterze formalnym. Podkreślenia wymaga, że art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu sprawy administracyjnej oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyjąć zatem należy, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi w przypadku, gdy w danej sprawie zostało podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć bowiem charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata), bowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Katowicach z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98; a także: G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Komentarz do art. 104-269, Wolters Kluwer, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 31-33). Prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje jednak istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 - 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 1 września 2020 r. Burmistrz Miasta T. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzja ta jest ostateczna. Wprawdzie skarżąca wniosła odwołanie od wskazanej decyzji, ale SKO postanowieniem z dnia 5 października 2020 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd w niniejszym składzie uznał więc, że w zaistniałym stanie rzeczy brak było podstawy do rozpoznania przez organ I instancji po raz kolejny tożsamego żądania strony. Tożsamość żądania skarżącej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, prawidłowo poprowadziła organ wprost do wydania decyzji o umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia 29 października 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na niezmieniony stan prawny i faktyczny sprawy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czego konsekwencją było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że Sądowi znane są poglądy o braku pełnej tożsamości przedmiotu sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzi się, że przedmiot tych spraw w istocie różni się bowiem ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.r. w odniesieniu właśnie do świadczeń pielęgnacyjnych, każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15.01.2020 r., IV SA/Po 951/19, LEX nr 2772707, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 947/17, publ. CBOiS). Jednak Sąd w niniejszym składzie tego zapatrywania nie podzielił. Jest bowiem różnica w przyznawaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 24 ust. 1 u.s.r. oraz świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie jej art. 24 ust. 2. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadą jest więc przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie na ściśle wskazany okres. Trudno więc w tym przypadku przyjąć, że jest to świadczenie okresowe, z uwagi na sam tylko fakt, że przyznaje się je od momentu złożenia konkretnego wniosku i w sytuacji składania wniosków w różnym czasie mamy do czynienia z różnymi sprawami administracyjnymi. Stąd Sąd w niniejszym składzie uznał, że istnieje tożsamość sprawy, która wcześniejszą decyzją organu I instancji została już rozstrzygnięta. Nie doszło bowiem do żadnej zmiany sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja skierowana do tego samego adresata i dotycząca tego samego świadczenia w związku ze sprawowaną opieką nad tą samą osobą – matką skarżącej legitymującą się niezmienionym na dzień orzekania orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r., które stwierdza, iż matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 marca 2025 r. Zauważyć też należy, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] r. zaliczono matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności jedynie do dnia 30 listopada 2020 r. Załączone do wniosku z dnia 29 października 2021 r. zaświadczenie lekarskie o aktualnym stanie zdrowia matki skarżącej podpisane przez lekarza POZ, datowane na dzień 21 października 2021 r., nie jest orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.