II SA/Gl 331/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w W. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt, 2. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu, 3. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania. Wnioskiem z 5 stycznia 2022 r. skarżąca A. sp. z o.o. w W. (dalej jako strona lub skarżący) jako następca prawny spółki B. Sp. z o.o., wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o zwrot kwoty 425 zł, stanowiącej części opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Pismem z 27 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu żądanej kwoty jako pobranej przy rejestracji wyżej wymienionego pojazdu z uwagi na brak podstaw do zwrotu żądanej kwoty. W piśmie tym podkreślono, że w sprawie tej organ już udzielił odpowiedzi pismem z 29 czerwca 2020 r. i w nim zamieszczono argumentację przemawiającą za negatywnym stanowiskiem. W piśmie z 29 czerwca 2020 r. wskazano, że obowiązujący wówczas § 1 ust, 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), przewidywał opłatę w wysokości 500 zł. Dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. wszedł w życie nowy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia na podstawie nowelizacji z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), określający opłatę w wysokości 75 zł w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy poprzedniego przepisu z dniem 1 maja 2006 r. zatem opłata za kartę pojazdu w wysokości 500 zł została pobrana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W ocenie organu, w świetle art. 145a § 1 kpa, przedawniła się, również możliwość wznowienia postępowania administracyjnego. Ze wskazanych powodów uwzględnienie żądania nie jest dopuszczalne. Ze wskazanym pismem nie zgodziła strona, która reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła naruszenie: art. 6, 7, 8 i 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego; naruszenie prawa materialnego a to § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. oraz art. 77 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku organu do zwrotu na jej rzecz kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu. Nadto, skarżąca domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 powołanego przepisu). W myśl natomiast art. 146 § 1 przywoływanego aktu w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 przedmiotowej ustawy. Skarga jest dopuszczalna. Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna w CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Merytoryczna ocena zaskarżonego aktu wskazuje, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 2 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990), kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 tegoż artykułu, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl ust. 4 przywoływanego artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został między innymi do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 powołanego przepisu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację uprawniony minister wydał przywołane powyżej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu, którego niniejsza sprawa dotyczy, zaś strona skarżąca uiściła taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. Wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Minister ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej mu delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, że w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, że zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją RP i ustawą. Jak już wyżej wskazano, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. U 2/97 Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencją uznania przez tutejszy Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem stronie skarżącej zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu opłaty pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze także sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. ( sygn. akt I OSK 925/13), że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), stanowią w myśl art. 60 pkt 7 powołanej ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisu Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W zawisłej sprawie natomiast, zarówno czynność w postaci wniesienia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdu, jak i wydanie decyzji o rejestracji pojazdu miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie będą miały zastosowania przepisy ustawy – Ordynacji podatkowej, a zatem również stosowanie terminów przedawnienia, tj. art. 70 § 1 tego aktu. Wskazać należy, że w sprawie spornej opłaty nie może znaleźć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w kwestii intertemporalnej każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa międzyczasowego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań (dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania nowych przepisów) nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Skład orzekający w sprawie uznał, w oparciu o okoliczności, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, ponieważ nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07), a rejestracja pojazdu dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, iż powołany przepis art. 115 ust. 1 ustawy przejściowej nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji sprawa o zwrot części opłaty nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wreszcie, w sprawie administracyjnej nie ma zastosowania art. 118 Kodeksu cywilnego. Odnosząc się zaś do stanowiska organu o przedawnieniu możliwości wznowienia postępowania w świetle art. 145a § 1 kpa, stwierdzić należy, że tryb ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wznowienie postępowania dotyczy bowiem postępowań, zakończonych decyzją ostateczną oraz postanowieniem (w pewnych kategoriach), co wynika z art. 145 § 1 i art. 126 kpa. Tymczasem pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, lecz jest czynnością administracyjną, co przyznał organ w zaskarżonym akcie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu aktu odmownego. Z mocy art. 152 § 1 wyżej wymienionej ustawy, zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku – wobec braku odmiennego orzeczenia sądu. Na wniosek skarżącego sąd orzekł o uprawnieniu do zwrotu na jej rzecz kwoty 425 zł w trybie art. 146 powyższej ustawy. Kwota ta stanowi różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącą (500 zł), a opłatą w wysokości 75 zł, pobieraną na podstawie powołanego powyżej rozporządzenia z 2006 r. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz połowę wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w osobie adwokata, tj. kwotę 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, tj. czyli w kwocie 457 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej Spółki zgodnie z art. 200, art. 205 i art. 206 przywoływanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Przyczyną miarkowania kosztów zastępstwa procesowego był fakt, że skarga została opracowana na podstawie orzecznictwa sądowego i jej treść jest identyczna, jak w wielu innych skargach złożonych przez skarżącą Spółkę do tutejszego Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zatem zwrócić skarżącej kwotę 425 zł jako część opłaty za wydanie karty pojazdu, pobranej bez podstawy prawnej. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.