I OSK 1811/21

Dnia 25 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 249/21 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 249/21 oddalił skargę B.K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."): a) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, iż działka o nr 18/2 nie spełnia przesłanek faktycznych i prawnych do wyłączenia z produkcji leśnej, podczas gdy takie ustalenie narusza przepis art. 6 k.p.a., bowiem doszło do wykroczenia poza ustawowe kompetencje wynikające z przepisów prawa i uznania, iż w postępowaniu o wyrażenie zgody na wyłączenie z produkcji leśnej, na podstawie zapisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ administracji ma kompetencję do wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych dokonania sądowego podziału nieruchomości na działki mniejszej powierzchni, aniżeli normatywy wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalania statusu inwestycyjnego nowopowstałych działek i możliwości ich zabudowy, skuteczności podziału w aspekcie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości organ związany jest skutkami orzeczenia sądu, który dokonał podziału działek i winien wyłącznie ustalić, czy istnieją lub też nie istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na wyłączenie części działki z produkcji leśnej; b) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, iż działka o nr 18/2 nie spełnia przesłanek faktycznych i prawnych do wyłączenia z produkcji leśnej chociażby w części, podczas gdy takie ustalenie narusza przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia okoliczności umożliwiających wyrażenie zgody na wyłącznie nowopowstałej działki o nr 18/2 z produkcji leśnej; c) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, iż działka o nr 18/2 nie spełnia przesłanek faktycznych i prawnych do wyłączenia z produkcji leśnej chociażby w części, podczas gdy takie ustalenie narusza przepis art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę zaskarżonej decyzji, polegającymi na bezpodstawnym uznaniu, iż nie można przyjąć, że w wyniku zniesienia współwłasności strona nabyła prawo do działek budowlanych o takich samych warunkach zainwestowania, jakie były określone dla działek sprzed podziału, których powierzchnia była zgodna z jego ustaleniami, podczas gdy ten fakt nie wynika z miejscowego planu, przepisów prawa oraz okoliczności sprawy; d) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, iż działka o nr 18/2 nie spełnia przesłanek faktycznych i prawnych do wyłączenia z produkcji leśnej chociażby w części, podczas gdy takie ustalenie narusza przepis art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę zaskarżonej decyzji, polegającymi na bezpodstawnym uznaniu, iż działki które zostały wydzielone niezgodnie z określonym parametrem powierzchniowym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla nowotworzonych działek, nie mogą stanowić działek budowlanych, podczas gdy ten fakt nie wynika z miejscowego planu, przepisów prawa oraz okoliczności sprawy, a nadto okoliczność ta nie powinna być przedmiotem rozpoznania ani przez organ pierwszej, ani drugiej instancji; e) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, iż działka o nr 18/2 nie spełnia przesłanek faktycznych i prawnych do wyłączenia z produkcji leśnej chociażby w części, podczas gdy takie ustalenie narusza przepis art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę zaskarżonej decyzji, polegającymi na bezpodstawnym wskazaniu, iż nie można uznać, że podział działek dokonany niezgodnie ze wskazanym normatywem powierzchniowym określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego spowoduje powstanie kolejnych działek, o takich samych parametrach, podczas gdy ustalenie to nie wynika z miejscowego planu, przepisów prawa oraz okoliczności sprawy; f) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, iż działka o nr 18/2 nie spełnia przesłanek faktycznych i prawnych do wyłączenia z produkcji leśnej chociażby w części, podczas gdy takie ustalenie narusza przepis art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę zaskarżonej decyzji, polegającymi na bezpodstawnym uznaniu, iż nie można przyjąć, że w wyniku zniesienia współwłasności skarżąca nabyła prawo do działek budowlanych o takich samych warunkach zainwestowania, jakie były określone dla działek sprzed podziału, których powierzchnia była zgodna z jego ustaleniami, podczas gdy fakt ten nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów prawa oraz okoliczności sprawy; g) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, iż działka o nr 18/2 nie spełnia przesłanek faktycznych i prawnych do wyłączenia z produkcji leśnej chociażby w części, podczas gdy takie ustalenie narusza przepis art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę zaskarżonej decyzji, polegającymi na bezpodstawnym uznaniu, iż działki które zostały wydzielone niezgodnie z określonym parametrem powierzchniowym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla nowoutworzonych działek, nie mogą stanowić działek budowlanych, podczas gdy ten fakt nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów prawa oraz okoliczności sprawy; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") oraz Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2021 r., poprzez ich błędne zastosowanie i nierozpoznanie przesłanek faktycznych i prawnych do wyłączenia z produkcji leśnej 0,0482 ha, wchodzących w skład działki 18/2 obrębu 16 w [...] w celu budowy budynku mieszkalnego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przypisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, podnoszące naruszenie: zasad k.p.a., obowiązku organu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 k.p.a.), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), elementów decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem, że działka nr 18, z której następnie wyodrębniono działki nr 18/1 i nr 18/2, została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...], wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, pod warunkiem uwzględnienia w planie miejscowym warunków, tj. zakazu podziału działek leśnych o powierzchni poniżej 3.000 m2 oraz maksymalnego wyłączenia gruntów leśnych w wymiarze do 25% powierzchni ogólnej poszczególnych działek, która w obowiązującym planie miejscowym została zmniejszona do 20%. Niewątpliwie też, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Dyrektor RDLP zezwolił P.K. oraz skarżącej na wyłączenie z produkcji leśnej 0,0291 ha gruntów leśnych w granicach ówczesnej działki nr 18 o powierzchni 0,2347 ha, wykorzystując prawie w całości limit powierzchni możliwej do wyłączenia, wynoszący 300 m2. Natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] zniósł współwłasność działki nr 18 w ten sposób, że nieruchomość tę podzielił fizycznie na dwie, stanowiące wyodrębnione działki: 1) nr 18/1 o powierzchni 0,0789 ha (obejmującą powierzchnię wyłączoną z produkcji w oparciu o decyzję Dyrektora RDLP z dnia [...] września 2017 r. nr [...]), stanowiącą obecnie własność P.K.; 2) nr 18/2 o powierzchni 0,1551 ha, stanowiącą własność skarżącej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, podnoszący błąd subsumpcji art. 7 ust. 2 i art. 11 ustawy oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żaden z przepisów prawa nie wiąże odmowy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z oceną postanowień m.p.z.p. Jednakże sposób sformułowania zarzutu skargi nie uprawniał sądu kasacyjnego do wyrażenia ewentualnej oceny odnośnie legalności postanowień przedmiotowego m.p.z.p. względem decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej. Stąd też zarzut w tym zakresie nie mógł zostać zweryfikowany. W zakresie naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy zarzut skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie, nie precyzuje, na czym miałby polegać błąd subsumpcji. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne kategorii gruntów określonych w tym przepisie wymaga zgody odpowiednich organów administracji publicznej. Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy odmowy wyrażenia zgodny na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych, a nie odmowy wyrażenia zgody na odlesienie. Podnosząc zarzut naruszenia powołanego przepisu skarżący kasacyjnie zobowiązany był wykazać, na czym polegało jego naruszenie w rozpoznawanej sprawie. Z kolei odnośnie do naruszenia art. 11 ustawy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie wskazał jednostki redakcyjnej powołanego artykułu. Natomiast Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisu art. 11 ust. 1 ustawy. Skarga kasacyjna nie wykazała jednak, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.