I SA/Wa 1163/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 80/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. N. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 19 kwietnia 2022 r. (data prezentaty) J. N. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., w oparciu o komunikat Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w 2021 roku; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym - w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 80/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku J. N. z 27 sierpnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" - w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził także, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 11 lutego 2015 r. Zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 11 czerwca 2015 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżącą wezwania do niezwłocznego wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał tego wyroku. Dlatego też skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1347/15 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 zł. Ponieważ Prezydent m.st. Warszawy w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego wniosku - dlatego też skarżąca ponownie wezwała organ do niezwłocznego wykonania ww. wyroku, a następnie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 190/17, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 3.000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na dalszą bezczynność organu skarżąca znowu wezwała organ do niezwłocznego wykonania ww. wyroku, a następnie złożyła skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 22/19 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5.000 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł. Następnie Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał przedmiotowy wniosek i w dniu 13 sierpnia 2020 r. wydał decyzję nr 128/SD/2020 - umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podniósł, że przyczyną umorzenia postępowania był brak dowodu tytułu własności tej nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Po rozpoznaniu odwołania J. N. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 3293/2020 z 7 października 2020 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 18 listopada 2020 r. akta sprawy wraz z wyrokiem Wojewody zostały zwrócone do Prezydenta m.st. Warszawy, który pismem z 18 lutego 2021 r. przesłał je do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, która przekazała akta do Prokuratury Okręgowej w Warszawie. Zwrot akt z Prokuratury do organu nastąpił w dniu 23 marca 2021 r. (data prezentaty). Następnie Prokuratura Okręgowa w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2021 r. odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych lub przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego tj. Wojewodę Mazowieckiego, w toku postępowania rozpoznającego odwołanie J. N. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 sierpnia 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jako bezprzedmiotowe - poprzez uznanie, że posiada ona legitymację procesową do złożenia wniosku o odszkodowanie i dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania, podczas gdy jest ona osobą nieuprawnioną - czym działano na szkodę Miasta Stołecznego Warszawy. Pismem z 24 sierpnia 2021 r. Prezydent poinformował pełnomocnika skarżącej, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez wykonanie opracowania geodezyjnego - z uwagi zaś na stan epidemii termin wykonania tego opracowania ulega przedłużeniu. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2022 r. Następnie 21 stycznia 2022 r. zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości z terminem realizacji na dzień 29 kwietnia 2022 r. Pismem z 7 lutego 2022 r. J. N. wezwała Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 80/14, a następnie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ tego wyroku W uzasadnieniu skargi wskazała, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, kolejnych kierowanych do organu wezwań do wykonania wyroku oraz trzech wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymierzających grzywnę - organ nadal pozostaje w bezczynności. Dodała, iż od ponad siedmiu lat oczekuje na rozpoznanie złożonego wniosku o odszkodowanie, podczas gdy Prezydent m. st. Warszawy, lekceważąc wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie podejmuje odpowiednich czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Podniosła też, iż w związku z długotrwałą bezczynnością Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu jej sprawy ponosi wiele negatywnych konsekwencji, oddziałuje to negatywnie na jej zdrowie. Stres spowodowany długotrwałym postępowaniem źle wpływa na jej kondycję psychiczną i fizyczną. Zatem kwota zasądzona na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowiłaby swego rodzaju rekompensatę za krzywdę wywołaną skarżącej przez długi okres oczekiwania na zakończenie niniejszego postępowania. Na okoliczność zasadności swoich roszczeń przywołała orzeczenia w analogicznych sprawach wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie - podnosząc, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia - w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. - należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponieważ zaś skarżąca, przed złożeniem skargi do Sądu, nie wyczerpała trybu postępowania przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a. – dlatego też jej skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Do dnia 25 maja 2022 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca ponownego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 80/14 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku J. N. z 27 sierpnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" - w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 11 lutego 2015 r. - zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 11 czerwca 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż Prezydent m.st. Warszawy wykonał powyższe zobowiązanie i rozpoznał przedmiotowy wniosek - wydając w dniu 13 sierpnia 2020 r. decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 7 października 2020 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe powoduje, że aktualną bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, należy liczyć od momentu zwrotu mu akt przez organ II instancji tj. od listopada 2020 r. W związku z tym należy stwierdzić, że także obecnie Prezydent m.st. Warszawy - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku (pismo skarżącej z 7 lutego 2022 r. Sąd uznał za ponaglenie z art. 37 § 1 k.p.a.) - w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 2.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę także fakt, iż sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości warszawskie przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, cechują się znacznym stopniem skomplikowania. Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zakończył on sprawy, choć upłynęło już prawie 1,5 roku od zwrotu akt przez Wojewodę. Ponadto zlecił on wykonanie opracowania geodezyjnego dopiero w dniu 21 stycznia 2022 r. tj. po ponad roku od zwrotu akt. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowej kwoty mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, iż bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżącej wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi jednocześnie swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania Jednakże taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem Prezydent m. st. Warszawy rozpoznał już raz przedmiotowy wniosek, obecnie zaś prowadzi postępowanie dowodowe - zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego. Przy czym organ II instancji - uchylając decyzję organu I instancji - nie podzielił jego stanowiska i uznał za udowodnioną legitymację skarżącej jako następczyni prawnej dawnych współwłaścicieli nieruchomości - zatem kwestia ta nie jest już sporna. Biorąc powyższe pod uwagę nie ma potrzeby dyscyplinowania Prezydenta m.st. Warszawy do załatwienia sprawy poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Również okres bezczynności organu w wykonaniu wyroku Sądu nie wynosi ponad 7 lat - jak wskazuje skarżąca w skardze - lecz niecałe 1,5 roku, co także nie uzasadnia przyznania skarżącej sumy pieniężnej z uwagi na fakt, że: "w związku z długotrwałą bezczynnością Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu jej sprawy ponosi wiele negatywnych konsekwencji, oddziałuje to negatywnie na jej zdrowie". Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.