I SA/Wa 2517/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L.C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina J., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...], ode. [...] "[...]": ode. 3: odcinek [...] węzeł "[...]" obecnie "[...]" bez węzła- węzeł "[...]" obecnie "[...]" wraz z węzłem długości ok. 8 km". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...] stwierdzono, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był L.C. Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz L.C. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina J., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie złożył L.C. W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając przedstawiony przez strony operat szacunkowy dotyczący sąsiedniej nieruchomości oraz kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego przyjęte przez biegłą nieruchomości porównawcze nie spełniają wymogu podobieństwa. Ponadto skarżący wskazał, że Wojewoda [...] nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L.C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] W uzasadnieniu podkreślono, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] września 2019 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego K.M. (uprawnienia nr [...]). Minister wskazał, że opisując przedmiotową nieruchomość autorka operatu wskazała, że jest ona położona poza terenem zabudowanym, na tyłach kompleksu leśnego, wśród łąk. Nieruchomość sąsiaduje z działkami niezabudowanymi stanowiącymi las, łąki oraz z rzeką B. Działki są niezabudowane o kształcie nieregularnym oraz z brakiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] lipca 2004r. ogłoszoną Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 28 września2004 r. Nr [...], poz. [...], ze zmianą uchwaloną Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 24 lipca 2009 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 22 września2009r. Nr [...], poz. [...], przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie użytków zielonych (symbol planu ZZ). Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych i użytków zielonych dokonana przez biegłą, wykazała, że ceny gruntów rolnych i użytków zielonych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegła określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego zakres badania rynku rozszerzono na tereny wiejskie południowych i najbliżej położonych powiatów województwa [...]. W wyniku analizy wyodrębniono kilkadziesiąt transakcji dotyczących działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych na analizowanym obszarze były bardzo rozproszone i kształtowały się od ok. 9 zł/m2 do ponad 12 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 4 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegła stwierdziła stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizowała ich trendem czasowym. Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz lokalizacja szczegółowa, otoczenie nieruchomości (waga 50%). Podkreślono, że na str. 17 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisano transakcje przyjęte do porównania (str. 15-16 operatu szacunkowego) oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 10,55 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na [...] zł. Wartość składników roślinnych biegła wyceniła na 20,00 zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wyniosła [...] zł. Minister podkreślił ponadto, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.), dalej: rozporządzenie. Wskazano, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Minister rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] września 2019 r., wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Podkreślono, że opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia. Niezależnie od powyższego wskazano, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Natomiast art. 80 k.p.a., wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślono, że, organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (jego inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak ten sam organ w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę. Mając powyższe na względzie wskazano, że organ odwoławczy nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 15 kwietnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. (nr uprawnień [...]). Rzeczoznawca majątkowy P.D. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w części gminy J., w bezpośrednim sąsiedztwie łąki, lasów oraz rzeki B. Droga krajowa nr [...] znajduje się w odległości około 120 m w kierunku południowym od wycenianej nieruchomości. Badając przeznaczenie planistyczne działek nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działek obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 16 lipca 2004r. ogłoszoną Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 28 września2004r. Nr [...], poz. [...], ze zmianą uchwaloną Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 24 lipca 2009r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...]. Z dnia 22 września2009r. Nr [...], poz. [...], przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie użytków zielonych (symbol planu ZZ). Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego, wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod użytki zielone. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym. Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 1 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 36,58 zł, co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na 30,00 zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P.D. określił na [...] zł. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn oraz rozporządzenia pozwala stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działek nr [...] i [...]. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P.D., mając na uwadze, iż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. Wskazano, że wątpliwości organu odwoławczego budzi otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Podkreślono, że większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 3 km od J., tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo - usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły łąki, lasy oraz rzeka B. Rzeczoznawca majątkowy P.D. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia. Trudno natomiast dostrzec zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi, ponieważ już z prostego zestawienia transakcji nr [...] i nr [...] wynika, iż ta cecha nie ma decydującego znaczenia. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr [...] osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr [...], - na marginesie wskazać należy, że oboje rzeczoznawcy uznali ją za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań - osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona. Podkreślono również, że co prawda organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Bowiem tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie logicznego rozumowania rzeczoznawcy może stanowić dowód dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Mając powyże na względzie podkreślono, że lokalizacja oraz otoczenie przedmiotowej nieruchomości zostały wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego na stronie 5-6 operatu szacunkowego, zaś opis nieruchomości przyjętych do porównania zawarty jest w załączniku nr 2 do ww. operatu szacunkowego. Zestawienie przedstawionych informacji pozwoliło organowi na zbadanie, czy rzeczoznawca dokonał doboru do porównań nieruchomości, spełniających kryteria ustawowe. W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia 15 kwietnia 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn, przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. wniósł L.C., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego: 1. art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na: - wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, - uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna; - uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego; 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: - niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców, - niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, że z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie, - powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu, - pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D., co doprowadziło do przyjęcia: - - że w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszustkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich; - wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora; - wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii. 3. art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: - stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność, - powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, - bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D., - odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości. 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Pana P.D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1. art. 154 ust. 1.2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm., w dalszej części u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 r. (Dz.U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.) - dalej w skrócie "rozporządzenie" poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania; 2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1. 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020r., którą ustalono odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości – działki; nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł na rzecz L.C. Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu szacunkowego z [...] września 2019r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K.M. W ocenie Sądu powyższe zarzuty są bezzasadne. Zatem odnosząc się do zarzutów związanych z operatem szacunkowym należy wskazać, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a i następne tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.). Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolei jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operacie szacunkowym biegła wskazała, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowe nieruchomości były niezabudowane i położone poza terenem zabudowanym, ze składnikami roślinnymi w postaci łąki po skoszeniu I pokosu, położone na tyłach kompleksu leśnego, w otoczeniu łąk i rzeki B. Nieruchomości sąsiadują z działkami niezabudowanymi stanowiącymi las i łąki, mają nieregularny kształt oraz nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działki o nr [...] i nr [...] przeznaczone zostały na realizację inwestycji drogowej w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. (ZRiD). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przedmiotowe działki położone są na terenach oznaczonych symbolem ZZ – użytki zielone. Aktualny sposób użytkowania działki –użytek zielony (obszar rolniczy) nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia - pod drogę, wobec tego dla potrzeb wyceny przyjęto dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie "drogowe", bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (art.134 ust.1-3 u.g.n.). Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod użytki zielone oraz pod drogi uwzględniając zasadę korzyści, bowiem ceny nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe były niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Zatem biegła stosownie dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając na uwadze treść tego przepisu, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] i z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji rozszerzyła badanie rynku na tereny wiejskie powiatów województwa [...]. W wyniku analizy biegła ustaliła zbiór transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, które były na analizowanym obszarze bardzo rozproszone i kształtowały się w przedziale od 9 – 12 zł. za metr kwadratowy. Biegła do wyceny przedmiotowych nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami i wyłoniła 4 najbardziej podobne nieruchomości do wycenianych z przedziału cenowego 9,8 – 11,88 zł. za metr kwadratowy. Biegła uwzględniła w szczególności dwie cechy wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych; położenie ogólne (50%) i otoczenie nieruchomości oraz lokalizację szczegółową (50%) i otoczenie nieruchomości z uwzględnieniem lokalizacji względem dróg oraz stan zagospodarowania lub przeznaczenia otoczenia. Biegła poza operatem złożyła do akt sprawy administracyjnej wyjaśnienia dotyczące sposobu doboru nieruchomości, określiła ich cechy, atrybuty i podniosła, że przyjęła do porównań nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej. Zasadne w ocenie Sądu było przyjęcie, że podstawowym czynnikiem cenotwórczym dla nieruchomości jest lokalizacja, tj. im dalej od centrum miejscowości tym słabsza infrastruktura, trudniejsza komunikacja i dostępność wszelkich usług, a zatem i niższe ceny nieruchomości. Analizując cechy rynkowe porównywanych nieruchomości, biegła wyodrębniła skalę cech porównawczych, a następnie określił kryteria oceny i odpowiednie współczynniki korygujące. Biegła oddzielnie wyceniła wartość składników roślinnych (zbiorów) określając ich wartość w podejściu dochodowym art.135 ust.7 u.g.n.. Po uwzględnieniu czynników krygujących, wartość rynkową nieruchomości biegła określiła na kwotę [...] zł. Jeżeli chodzi o dobór w ww. operacie szacunkowym nieruchomości do porównania, to w ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący niewłaściwego doboru przez biegłą transakcji nieruchomościami podobnymi - gruntami drogowymi. Należy zważyć, co prawidłowo podnoszą organy, że wyceniane działki leżą w odległości około 1-1,5 kilometra w kierunku wschodnim od zwartej zabudowy wsi R. Przedmiotowe działki nie były zabudowane, były użytkowane rolniczo – koszona łąka. W dokumentach planistycznych działki przeznaczone były pod użytki zielone. Taka charakterystyka i lokalizacja wycenianych działek w sposób istotny wpływa na prawidłowy dobór nieruchomości podobnych, co zdaniem Sądu poprawnie wykonała biegła. Tym niemniej organy dokonały szczegółowej analizy i oceny załączonego do akt sprawy przez skarżącego operatu rzeczoznawcy P.D., dowodząc, że zawiera on nieścisłości dyskwalifikujące poprawność jego sporządzenia. W ww. operacie rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości na terenie miast, w terenie zabudowanym, zagospodarowanym, z zabudową mieszkaniową i usługową, a więc z cechami i lokalizacją odmiennymi od wycenianej nieruchomości. Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę P.D. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w tej sprawie. W konsekwencji, w ocenie Sądu prawidłowo w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K.M. - przyjętym przez organy obu instancji za podstawowy dowód w sprawie - w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny ujęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w lokalizacji i otoczeniu podobnym do położenia i otoczenia wycenianej działki. Zatem nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że biegła w operacie nie uzasadniła przyjęcia takiego, a nie innego materiału porównawczego. Biegła, jak wskazano już wyżej, scharakteryzowała nieruchomości podobne, wskazała jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisała odpowiednie zakresy współczynników korygujących. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się zatem do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu oraz dążenia do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda [...] występował do rzeczoznawcy majątkowej o wyjaśnienie zarzutów właścicieli nieruchomości przedstawionych w piśmie z 5 lutego 2020 r., na które to zarzuty biegła udzieliła wyczerpujących odpowiedzi pismem z 9 marca 2020 r. Reasumując należy stwierdzić, że biegła prawidłowo zastosowała w sprawie przepis § 36 ust. 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia, przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, czyli takim, jak działka wyceniana, znajdujące się w podobnej ogólnej i szczegółowej lokalizacji oraz podobnym do wycenianej działki otoczeniu. Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że operaty, które sporządzone zostały na potrzeby innych postępowań administracyjnych nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, odnoszą się bowiem do określonej szczegółowo w operacie nieruchomości, charakteryzującej się wyszczególnionymi w nim cechami i lokalizacją. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również tych powoływanych przez skarżącą, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2020 r. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.