I OSK 1727/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 82/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 82/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 10 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną – B. B. Decyzjami z dnia 26 marca i 10 czerwca 2021 r. Wójt Gminy K. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone wydanymi w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie odpowiednio z dnia 30 kwietnia i 23 lipca 2021 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy K. decyzją z dnia 10 września 2021 r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że B. B. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Rzeszowie z dnia 27 maja 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, niepełnosprawność u żony skarżącego istnieje od 37 roku jej życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 marca 2020 r. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej powoływanej jako "u.ś.r.". Organ I instancji podniósł przy tym, że rozstrzygając sprawę jest związany przepisami u.ś.r., które – pomimo uznania za niekonstytucyjne – nadal obowiązują i nie zostały uchylone. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia 10 września 2021 r. i przyznało skarżącemu od 1 listopada 2021 r. na stałe świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad żoną B. B., w kwocie 1.971 zł z uwzględnieniem corocznej waloryzacji. Kolegium wskazało, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u żony skarżącego. Tym samym wniosek skarżącego podlegał uwzględnieniu, niemniej dopiero od 1 listopada 2021 r. gdyż do dnia 31 października 2021 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Okoliczność ta, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 24 ust. 4 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia od daty złożenia wniosku. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegająca na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane osobie, która ma już przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy w sytuacji zbiegu uprawnień osobie uprawnionej przysługuje prawo wyboru świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że istotą sporu jest kwestia wykładni i zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a ściślej rzecz ujmując, prawidłowość ustalenia przez organ odwoławczy początkowej daty przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Z materiału dowodowego wynika, że specjalny zasiłek dla opiekuna przysługiwał skarżącemu do dnia 31 października 2021 r. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że stan faktyczny przyjęty do orzekania przez organ II instancji na dzień 4 listopada 2021 r., w tym data rezygnacji skarżącego z prawa do specjalnego zasiłku dla opiekuna, tj. 2 września 2021 r. nie dawał możliwości do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Z tych przyczyn żądanie uchylenie daty początkowej przyznanego świadczenia Sąd uznał za niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., natomiast istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Skarżący miał bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 24 listopada 2020 r. skarżący kasacyjnie miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Wnioskodawca w dniu 2 września 2021 r. złożył oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże było to oświadczenie uzależniające rezygnację z tego świadczenia od wcześniejszego przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie warunkowe oświadczenie nie mogło zaś prowadzić do uchylenia przez właściwy organ ostatecznej decyzji z dnia 24 listopada 2020 r. ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Dopiero więc upływ czasu, na jaki został przyznany skarżącemu kasacyjnie specjalny zasiłek opiekuńczy skutkował wygaśnięciem decyzji z dnia 24 listopada 2020 r., a zatem do dnia 31 października 2021 r. przedmiotowa decyzja funkcjonowała w obrocie prawnym. Okoliczność ta miała zaś w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać bowiem trzeba, że na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ jak i Sąd, zobowiązani byli do jej uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie - to dopiero wygaśnięcie terminowej decyzji z dnia 24 listopada 2020 r. przyznającej skarżącemu kasacyjnie specjalny zasiłek opiekuńczy (a nie złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego czy też późniejsze oświadczenie o warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego) - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro zaś decyzja ta przyznawała ww. świadczenie do dnia 31 października 2021 r., to należało przyjąć, że skarżący dopiero od dnia 1 listopada 2021 r. nie posiadał prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad żoną, tj. konkurencyjnego świadczenia, co pozwalało przyznać stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 listopada 2021 r. Z ww. powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1556/21, z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1767/21 oraz z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2042/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.