I OZ 174/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SPP/Sz 9/22 o odmowie przyznania W.T. prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi W.T. na akty Urzędu Rejonowego w [...] w przedmiocie podziału nieruchomości postanawia oddalić zażalenie. Pismem z dnia 15 października 2021 r. W.T. wniósł skargę na akty Urzędu Rejonowego w [...] (obecnie Starosty [...]) w przedmiocie podziału nieruchomości. Skarżący wyjaśnił, że skarży akt Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 10 listopada 1995 r. w postaci operatu pomiarowego nr [...] o kameralnym podziale m.in. działki nr [...] z obrębu nr [...] m. [...] na działki nr [...] i nr [...] oraz akt Urzędu Rejonowego w [...] w postaci wykazu zmian gruntowych nr [...] z dnia 29 listopada 1995 r., dotyczącego ustalenia stanu nowego tych działek przez pozbawienie działki nr [...] numeru porządkowego nieruchomości "[...]", jak również przez bezpodstawne obciążenie działki nr [...] Miasta [...] prawem użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego i jego byłej żony B. (obecnie B.) i pozorne – z obejściem prawa – przypisanie tej działce [...] numeru księgi wieczystej KW [...], jak też pozorne – z obejściem prawa – złożenie do Sądu Rejonowego w [...] wniosku o zmianę oznaczenia w księdze wieczystej nr [...] nieistniejącej od 1967 r. działki Skarbu Państwa nr [...] na działkę nr [...], bez zawiadomienia o zmianie właściciela i granic nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...]. Zarzucając w/w aktom naruszenie stosownych przepisów postępowania oraz prawa materialnego wniósł o ich uchylenie, stwierdzenie nieważności i bezskuteczności dokonanego podziału działki nr [...] i ustalonego stanu nowego działek nr [...] i nr [...] w stosunku do skarżącego (samoistnego posiadacza), faktycznie władającego skomunalizowaną nieruchomością działką nr [...] oraz zobowiązanie Starosty [...] do niezwłocznego doprowadzenia posiadanej przez skarżącego nieruchomości gruntowej przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. W skardze zawarł również wniosek o przyznania mu prawa pomocy w zakresie częściowym, poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SPP/Sz 9/22 odmówił przyznania W.T. prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze i doktrynie poglądem, skarga jest oczywiście bezzasadna wtedy, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Zastosowanie art. 247 p.p.s.a. jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na jej uwzględnienie, a więc na przykład w sytuacji, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia. Tego rodzaju sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na akty Starosty [...] (wcześniej Urząd Rejonowy w [...]) i powołując się na operat pomiarowy z dnia 10 listopada 1995 r. nr [...] oraz wykaz zmian gruntowych nr zm. [...] z dnia 29 listopada 1995 r. zakwestionował podział działki nr [...] i ustalony stan nowych działek nr [...] i nr [...]. W ocenie Sądu, niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma ustalenie prawnego charakteru przedmiotowych aktów. Prawne formy działania administracji mają zróżnicowany charakter. Jedną z grup tych działań tworzą rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Definiowane są one jako władcze, jednostronne oświadczenia woli organu, oparte na przepisach prawa, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnej sprawie, wydane jako rezultat przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Powszechnie reprezentowane przez naukę i judykaturę jest stanowisko, iż o charakterze aktu administracyjnego decyduje nie wyłącznie nadana mu nazwa, lecz także jego treść, gdyż treść ta musi odpowiadać wszystkim w/w elementom. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że będące przedmiotem skargi pisma nie zostały wytworzone przez organ administracji publicznej, lecz pochodzą od uprawnionego geodety. Operat pomiarowy w wyniku wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, jak wynika z jego treści, został sporządzony w celu sprostowania niezgodności zapisów w rejestrach gruntów z zapisami w księgach wieczystych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 maja 1990 r., w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 33, poz. 195), którego podstawę stanowił przepis art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.). Natomiast wykaz zmian danych gruntowych działki był dokumentem sporządzanym przez uprawnionego geodetę na potrzeby wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w postępowaniu ewidencyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu lub z urzędu. Dokumenty te odnoszą się do dwóch indywidualnie oznaczonych działek, jednak ze skargi, jak i z dołączonej do niej dokumentacji, nie wynika, do przeprowadzenia jakiego postępowania administracyjnego zostały sporządzone. Przy czym dokument w postaci wykazu zmian gruntowych wymieniało wyraźnie – obowiązujące do dnia 15 stycznia 1997 r. – zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Jego § 99 ust. 2 stanowił, że jeżeli w istniejącej księdze wieczystej mają być dokonane zmiany dotyczące oznaczenia nieruchomości należy przed wydaniem danych z ewidencji ustalić granice nieruchomości w sposób określony właściwymi przepisami. Do danych należało wówczas dołączyć wyciąg z wykazu zmian gruntowych. Natomiast § 99 ust. 4 w/w zarządzenia przewidywał, że w razie stwierdzenia, że wpisy zawarte w dziale pierwszym księgi wieczystej są niezgodne z danymi ewidencji gruntów, właściwy organ wystąpi z urzędu z wnioskiem do właściwego państwowego biura notarialnego o sprostowanie wpisów. Ponadto z art. 10 uchylonej z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) wynikało, że: 1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia. 3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. 4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji ogólnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega zatem wątpliwości, że pierwszy z zaskarżonych aktów (operat pomiarowy) mógł stanowić następczo dla organu administracji podstawę do władczego, wiążącego podjęcia decyzji o skutku prowadzącym do podziału nieruchomości. Natomiast wykaz zmian gruntowych był dokumentem o funkcji uzupełniającej, zawierającym zmiany danych ewidencji wynikłych z pomiaru uzupełniającego, który sporządzano stosownie do przepisów technicznych o pomiarach uzupełniających i aktualizacji map i operatów. Wskazuje na to § 77 ust. 1 w/w zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, mając na uwadze fakt, że oba dokumenty dotyczą również działki nr 118, co do której skarżący nie wskazuje, aby przysługiwało mu prawo rzeczowe, zdecydowanie nie można stwierdzić, że dokumenty te zawierają konstytutywne dla decyzji cechy, jakimi są m.in. podjęcie władczego rozstrzygnięcia – przez organ administracji publicznej – w indywidualnej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Tym samym należy stwierdzić, że z powołanych wyżej przepisów i funkcji zaskarżonych aktów, będących dokumentami urzędowymi, wynika, że nie stanowią one rozstrzygnięcia sprawy, nie są to ani decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia, od których przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, ani postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji zauważył, że sądowa kontrola orzeczeń wydanych przez organy administracyjne jest dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem administracji właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem skarga na decyzję organu pierwszej instancji, gdyby skarżący wykazał, że została podjęta w wyniku sporządzenia zaskarżonych aktów, nie przysługiwałaby skarżącemu jako niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu. Ponadto nie sposób nie dostrzec, co sygnalizował Starosta [...] w odpowiedzi na skargę, że już sam okres, jaki upłynął od sporządzenia w roku 1995 r. zaskarżonych aktów wskazuje, że przy założeniu, że tok instancji został wyczerpany, trudno byłoby wykazać skarżącemu, że złożył skargę z zachowaniem terminu do jej wniesienia (art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a.). W świetle zaistniałych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga W.T. jest oczywiście bezzasadna, dlatego też, na podstawie art. 247 p.p.s.a., orzekł o odmowie przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Na marginesie zasygnalizował skarżącemu, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21 wypowiedział pogląd odnośnie wzruszenia domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i stwierdził, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.), także w odniesieniu do wpisu hipoteki, może zostać wzruszone – jako przesłanka rozstrzygnięcia – w innej sprawie cywilnej niż sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 cyt. ustawy). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia W.T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 247 p.p.s.a., prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Oznacza to, że zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 573). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli został sprecyzowany w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo uznał, że zaskarżone przez W.T. akty nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Z treści skargi wynika bowiem, że skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił akty w postaci operatu pomiarowego oraz wykazu zmian gruntowych. Pisma te nie zostały wytworzone przez organ administracji publicznej, lecz pochodzą od geodety, nie stanowiąc władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Skarga na powyższe akty nie może zatem zostać rozpoznana w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OZ 145/22, wydane w tożsamej sprawie ze skargi W.T.). Powyższe powoduje, że skarga we wskazanym przedmiocie jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu w sposób dostateczny wykazał, że skarga W.T. jest niedopuszczalna, co oznacza jednocześnie oczywistą bezzasadność tej skargi w rozumieniu art. 247 p.p.s.a. W konsekwencji prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W odniesieniu natomiast do zarzucanej w zażaleniu nieważności postępowania mającej stanowić przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązków wynikających z art. 258 § 2 pkt 5 w zw. z art. 252 § 1 i § 2 p.p.s.a., należy wskazać, że Sąd ten odstąpił wprawdzie od przesłania skarżącemu urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy (druk "PPF"), niemniej jednak w niniejszej sprawie takie działanie Sądu było uprawnione ze względu na bezcelowość tej czynności, ponieważ w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 247 p.p.s.a., które – same w sobie – warunkowały odmowę przyznania skarżącemu prawa pomocy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.