I OSK 416/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 187/22 w sprawie ze skargi [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.181.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 187/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.181.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2021 r. umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku [...], [...] i [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 1 października 1949 r. znak: L.Rol.: U/5/35/2/49 o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Zubrzyk, gmina Piwniczna, powiat nowosądecki w części dotyczącej nieruchomości obj. lwh 75 i 230 gm. kat. Zubrzyk, stanowiącej w dacie przejęcia współwłasność [...] z [...] oraz [...] (poz. 74 i 225 orzeczenia). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 1 października 1949 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu administracyjnego, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut procesowy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) z zarzutem materialnoprawnym (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a także w następnej kolejności z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) jednakże Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzut łącznie, zwłaszcza że zarzut jest skonstruowany jako jeden punkt. Na wstępie należy zauważyć podstawowe okoliczności w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akta rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, co prawidłowo przyjął zaskarżony wyrok, doręczenie orzeczenia z dnia 1 października 1949r. nastąpiło w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Jak stanowi § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy (k. 234-235 akt administracyjnych), Krakowski Dziennik Wojewódzki Nr 24, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z dnia 1 października 1949 r. został wydany w dniu 1 grudnia 1949r. Wobec tego organ zasadnie przyjął, że doręczenie orzeczenia nastąpiło w dniu 31 grudnia 1949 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżących. Nie jest również sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 25 marca 2019 r., a więc postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia, jak tranie ustalił Sąd wojewódzki. Wniosek [...], [...] i [...] o stwierdzenie nieważności dotyczył wskazywanego wyżej orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 1 października 1949 r. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2021 r. umarzającą postępowanie w sprawie z ww. wniosku z uwagi na treść art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a. (ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia: 26 czerwca 2024 r. I OSK 152/23, 21 lutego 2024 r. I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. I OSK 2214/22, 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2298/22 oraz 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 57/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko w nich wyrażone Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ I instancji nie mógł wydać w tej sytuacji innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 1 października 1949 r., zaś organ odwoławczy – nie mógł wydać innego rodzaju decyzji jak o utrzymaniu w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji organu I instancji. Organy administracyjne nie mają żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Biorąc to od uwagę - twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa bo nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji był przepis rangi ustawowej, było bezzasadne. Tym samym, zarzut oparty na naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny. Przechodząc do zasadności zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wskazać trzeba, że z uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. W tym kontekście wskazać zatem trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej był także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi o tym, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. W tym kontekście wypowiedział się już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000/4/110) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała w szczególności z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 57/23 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN dnia 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 57/23). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.