I SA/Wa 187/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Asesor Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C., D. C. i W. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.181.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.47.2020.BK umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku A. C., D. C. i W. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w N. z dnia 1 października 1949 r. znak: [...] o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Z., gmina P., powiat [...] w części dotyczącej nieruchomości obj. [...] i [...] gm. kat. [...], stanowiącej w dacie przejęcia współwłasność K. W. z B. oraz A. W. (poz. [...] i [...] orzeczenia). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że pismem z dnia 18 marca 2019 r. A. C., D. C., V. C. (obecnie W. B.) złożyli do Wojewody Małopolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Starostwa Powiatowego w N. z dnia 1 października 1949 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W orzeczeniu z dnia 1 października 1949 r., będącym przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, wskazano, że jego doręczenie miało nastąpić w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1948 r. Nr 37, poz. 271). Stosownie do § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. [...] Dziennik Wojewódzki Nr [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z dnia 1 października 1949 r. został wydany 1 grudnia 1949 r. Wobec tego organ przyjął, że doręczenie orzeczenia nastąpiło w dniu 31 grudnia 1949 r. Organ stwierdził następnie, że w myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 25 marca 2019 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w N. z dnia 1 października 1949 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że ustawodawca nie pozostawił organom swobody w stosowaniu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie wyłączył też spod działania tej ustawy konkretnych postępowań. A. C., D. C. i W. B. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku poprzednika prawnego skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że przez dwa i pół roku prowadzili postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim i nie mieli jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż w trakcie rozpoznawania ich sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, że ich wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu. Skarżący nie mieli przy tym realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócili uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 28 grudnia 2021 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. W niniejszej sprawie brak odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w praktyce wyklucza uzyskanie odszkodowania za szkodę wywołaną przez wadliwe orzeczenie Starostwa Powiatowego w N. z dnia 1 października 1949 r., a zatem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. pozbawia skarżących prawa do sądu. Zdaniem skarżących, oczywista niekonstytucyjność tego przepisu stanowi podstawę do odmowy jego zastosowania przez sąd bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu administracyjnego, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji, doręczenie orzeczenia z dnia 1 października 1949 r. nastąpiło w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Jak stanowi § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy (k. 234-235 akt administracyjnych), [...] Dziennik Wojewódzki Nr [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z dnia 1 października 1949 r. został wydany w dniu 1 grudnia 1949 r. Wobec tego organ zasadnie przyjął, że doręczenie orzeczenia nastąpiło w dniu 31 grudnia 1949 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżących. Nie jest również sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 25 marca 2019 r., a więc postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia. Zarzuty skargi dotyczą natomiast niekonstytucyjności przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego w sposób ograniczający uprawnienie stron do wszczęcia postepowania nadzorczego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, należy stwierdzić, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jak wynika z powyższego kwestionowane przez skarżących przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Powoływana w skardze okoliczność, że od wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. upłynęło dwa i pół roku, nie zwalniała organu z obowiązku zastosowania przepisów ustawy nowelizującej obligujących organ do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Należy przy tym mieć na uwadze, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego wpłynął do organu w dniu 25 marca 2019 r., tj. po upływie prawie 70 lat od dnia ogłoszenia spornego orzeczenia. W tym okresie zarówno skarżący, jak i ich poprzednicy prawni nie skorzystali z przysługujących im praw. Nie sposób zatem przyjąć, by wprowadzenie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. terminu 30 lat na zakończenie postępowania nieważnościowego, naruszyło prawa skarżących, z których nie mogli oni wcześniej skorzystać. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, co zostało również podniesione w skardze, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).