III FSK 122/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 402/22 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 stycznia 2022 r. nr SKO.Pod./4140/977/2021 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2021 r. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 25 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 402/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi G.G. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 stycznia 2022 r. nr SKO.Pod/4140/977/2021 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2021 r. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła G.G., zaskarżając wyrok w całości. Pełnomocnik Skarżącej na podstawie art. 174 P.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 1 a ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej jako: u.p.o.l.) w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako: u.p.g.k.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają zawsze dla organów podatkowych znaczenie przesądzające, pomimo ich sprzeczności z danymi ujawnionymi w rejestrze terenów historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 151 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 K.p.a. poprzez podejmowanie przez organ I instancji, występujący w podwójnej roli: organu podatkowego oraz organu prowadzącego i aktualizującego ewidencję gruntów i budynków działań pozostających ze sobą w sprzeczności. Pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach niniejszego postępowania, wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, oznaczonych jako: korespondencja pomiędzy Skarżącą a organami ws. zmian w ewidencji gruntów i budynków, celem wykazania faktu podjęcia przez Skarżącą działań zmierzających do aktualizacji danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków oraz stanowiska organów administracji w powyższej kwestii. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. W trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 z zm., dalej jako: P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię jak również naruszenie przepisów prawa postępowania, które w ocenie Skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy,. W pierwszym przypadku strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają zawsze dla organów podatkowych znaczenie przesądzające i wykluczona jest możliwość prowadzenia przeciwdowodu w trybie art. 194 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 z zm., dalej jako: O.p.) przez inne organy, na okoliczność faktycznego wykorzystywania gruntów lub ich faktycznego charakteru. W drugim przypadku zarzut naruszenia dotyczy art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z zm., dalej jako: K.p.a.), który sprowadza się do podważenia działań organu podatkowego, gdzie w ocenie Skarżącej działania te pozostawały ze sobą w sprzeczności. W niniejszej sprawie Strona nie zakwestionowała ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Z ustaleń wynika, że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości co do których wymiar podatku jest sporny. Kwestionowany przez Skarżącą sposób ustalenia podatku od nieruchomości dotyczy działek sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Tr (tereny różne) i dr (drogi – tereny komunikacyjne). Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się hałda, będąca pozostałością po byłych zakładach metalurgicznych, nieruchomość ta została wpisana do rejestru terenów historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów tj. naruszenia art. art. 1 a ust. 3 u.p.o.l. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z zm., dalej: u.p.g.k.) poprzez ich błędną wykładnię wskazać należy, że jest on niezasadny. Dla oceny powołanego zarzutu kluczowe jest wskazanie sposobu rozumienia art. 21 ust. 1 u.p.g.k. w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków to użytki rolne, lasy, nieużytki, grunty zadrzewione i zakrzewione, grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi oraz grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi (art. 1a ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmowany jest pogląd, że organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji gruntu, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (m.in. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FPS 1/09). Zawarte w tej ewidencji dane można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych - niejako wyjątkowych - sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej) - por. wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 2565/12. W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13; wyrok NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1930/12; zob. również S. Bogucki, K. Winiarski, Zakres związania danymi z ewidencji gruntów i budynków w sprawach wymiaru podatków lokalnych, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" 2015, nr 2, s. 11-19). Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji słusznie przyjął, że dane kwalifikacji gruntu są wiążące dla organu podatkowego i organy te nie są władne do kwestionowania, czy też korygowania zapisów ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty ich powstania, stosownie do art. 22 ust. 2 u.p.g.k. obciąża właściciela lub inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k.). Uregulowanie to przede wszystkim zapewnia aktualność danych ewidencji, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty. Należy również wskazać, że ewidencja gruntów i budynków ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 194 § 1 O.p., a więc stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Przeprowadzenie przeciwdowodu (zgodnie z art. 194 § 3 O.p.) dotyczyć może tylko takich sytuacji, gdy (1) wpis w ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny z treścią dokumentów, na podstawie których wpisu się dokonuje, (2) zachodzi sprzeczność z zapisami w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, (3) gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku. Przeprowadzenie przeciwdowodu na podstawie art. 194 § 3 O.p nie może natomiast dotyczyć zmiany (ustalenia przez organ podatkowy) zapisów w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 530/22). W związku z tym, przy wymiarze podatku od nieruchomości organ podatkowy związany jest zawartymi w ewidencji gruntów i budynków informacjami o powierzchni, czy też klasyfikacji gruntu i danych tych nie może korygować w toku prowadzonego postępowania podatkowego na podstawie art. 194 § 3 O.p., bez stosownej zmiany zapisów ewidencyjnych w odrębnym trybie. Wbrew oczekiwaniu Strony, wpisanie nieruchomości do rejestru terenów historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi nie stanowi podstawy do pominięcia zapisów ewidencji gruntów i budynków. W rejestrze terenów historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi gromadzi się informacje wskazane w art. 101c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wpis do tego rejestru nie jest tożsamy z tym, że działki stanowią nieużytki, wpis taki co najwyżej może stanowić asumpt do podjęcia działań mających na celu zmianę wpisów w ewidencji w zakresie klasyfikacji gruntów. Wbrew oczekiwaniom Strony okoliczność, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się hałda, będąca pozostałością po byłych Zakładach Metalurgicznych, której teren jest zanieczyszczony nie powoduje, że wpis w ewidencji gruntów i budynków w zakresie klasyfikacji działek nie wiąże organu w zakresie o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Jak już wcześniej wskazano dane dotyczące klasyfikacji gruntu są wiążące dla organu podatkowego, który w postępowaniu podatkowym nie ma kompetencji do ich zmiany, dopóki odpowiedni zapis nie zostanie dokonany w ewidencji. Na dzień wydania decyzji organu I instancji Skarżąca nie dokonała zmiany ani nie uaktualniła danych w ewidencji gruntów i budynków, organ podatkowy natomiast na podstawie danych zawartych ww. ewidencji był zobligowany do wyliczenia podatku od nieruchomości. Z tych też względów w sprawie przesądzające znaczenie ma zasada związania danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków i wbrew podniesionemu zarzutowi organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 1a ust. 3 u.p.o.l. w zw. z art.. 21 ust. 1 u.p.g.k. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Należy wskazać, iż w kontrolowanej sprawie na etapie postępowania przed organami nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przepisy procesowe zawarte w Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 pkt 2 K.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów działów IV i VIII. Ponadto zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 O.p. przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie może uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej poprzez poszukiwanie odpowiednich przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, które miałyby zostać naruszone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji uznając skargę za niezasadną, prawidłowo zastosował środki przewidziane w ustawie proceduralnej i w trybie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. korespondencji pomiędzy Skarżącą a organami ws. zmian w ewidencji gruntów i budynków, wskazać należy, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów dopuszczalne jest w ograniczonym zakresie i tylko na rozprawie. Niniejsza sprawa w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a., rozstrzygana była na posiedzeniu niejawnym, bowiem Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ podatkowy, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. |Sędzia WSA (del.) |Sędzia NSA |Sędzia NSA | |Anna Juszczyk-Wiśniewska |Paweł Borszowski |Sławomir Presnarowicz |