I OSK 1417/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 899/20 w sprawie ze skargi G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo Skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23 poz. 120, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez odmowę uznania mocy dowodowej odpisowi z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego Skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że dokument ten, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie lub w zarząd, stanowi podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu; 2) § 4 ust. 3 rozporządzenia przez pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania, w gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: ugn, w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie, w szczególności polegające na pominięciu treści ksiąg wieczystych, których odpisy zostały złożone w toku postępowania do akt sprawy, a które zawierają potwierdzenie, że wskazane nieruchomości pozostawały w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącej oraz niepodjęciu czynności zmierzających do uzyskania dodatkowych dokumentów, które należało włączyć do materiału dowodowego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu; 5) 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia przez dowolne przyjęcie, że złożone zeznania świadków należy ocenić wyłącznie pod kątem istnienia dokumentów potwierdzających ustanowienie zarządu, a nie pod kątem ustalenia materialnego stosunku prawnego w postaci istnienia zarządu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Katowicach na przedmiotowych nieruchomościach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów – odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca, ubiegając się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. obejmującego działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz położonego w G. gruntu stanowiącego działkę nr [...], powołała się na wyciągi z ksiąg wieczystych oraz oświadczenia byłych pracowników poprzednika prawnego Spółki mające wskazywać na jej zarząd nad sporną nieruchomością. W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo zarządu należy odróżnić od faktycznego wykonywania. To pierwsze powstaje na podstawie przepisów prawa albo na skutek wydania w ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej prawo zarządu (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Oznacza to, że prawo zarządu musi mieć określone źródło powstania i nie można jego istnienia domniemywać ani nie można uzyskać go w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2034/19). Stanowisko to zostało również wyrażone w sposób pośredni w przepisach przywołanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza istnienie prawa zarządu na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 3 analizowanego aktu normatywnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w ich braku dokumenty te mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków bądź oświadczeniami stron. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że zeznania czy oświadczenia mogą być złożone w sytuacji, gdy dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie zachowały się do czasu przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje m.in. w treści wpisów w księgach wieczystych. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że wpisy w księgach wieczystych świadczą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie o tytule własności Skarbu Państwa, a nie o ustanowieniu prawa zarządu sporną nieruchomością. Fakt, że część wpisów w księgach wieczystych poszczególnych działek wskazuje, że znajdują się one w zarządzie Skarżącej (jej poprzednika prawnego), nie świadczy o istnieniu prawa zarządu. Wpisy te nie wskazują bowiem na istnienie dokumentu ustanawiającego to prawo, ale wskazują jedynie sposób powstania prawa własności – wydanie w latach 50-tych XX w. aktów wywłaszczeniowych, które nie kreowały prawa zarządu. Zauważyć także należy, że wpis księdze wieczystej nr [...], w której wskazano, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której oddano nieruchomość w zarząd nie wskazuje na istnienie prawa zarządu, ale jedynie na faktyczne jego wykonywanie. Skarżąca kasacyjnie nie powołuje się na fakt istnienia jakiegokolwiek dokumentu, na podstawie którego ustanowione zostałoby prawo zarządu sporną nieruchomością, a powoływane przez nią dowody w postaci zeznań świadków w rzeczywistości potwierdzają jedynie faktyczne wykonywanie zarządu, a nie istnienie w przeszłości tych dokumentów. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia oświadczeń, na które powoływała się Skarżąca. W sytuacji bowiem, gdy w sprawie brak jest danych pozwalających na stwierdzenie, że prawo zarządu sporną nieruchomością zostało ustanowione w dokumencie, który nie zachował się do czasu wydania przez organy administracji rozstrzygnięcia albo zaginął, zeznania świadków nie mogą zastąpić tego dokumentu. Jak wskazano to powyżej zeznania świadków i oświadczenia stron mogą poświadczać istnienie prawa zarządu nieruchomością wyłącznie w sytuacji, gdy dokument kształtujący to prawo niewątpliwie istniał, ale pomiędzy jego podpisaniem a postępowaniem uwłaszczeniowym zaginął lub uległ zniszczeniu, o czym stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia. Odnotować także należy, że złożone oświadczenia nie wskazywały na istnienie dokumentu, na podstawie którego doszłoby do ustanowienia prawa zarządu, a jedynie potwierdzały, że zarząd taki był faktycznie wykonywany. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 3 rozporządzenia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 200 ust. 1 ugn oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia należało uznać za niezasadne. Niezasadny okazał się także okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Odnotować bowiem należy, że § 4 rozporządzenia przewiduje ograniczone środki dowodowe mające na celu wykazanie istnienia prawa zarządu nieruchomością. Co do zasady środkami tymi są dowody z określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia w postaci dokumentów, a w przypadku ich niezachowania środkami tymi są zeznania świadków i oświadczenia składane na okoliczność istnienia dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki kształt przepisów powoduje, że organy prowadzące postępowanie dysponują ograniczonymi możliwościami prowadzenia postępowania dowodowego. W sytuacji bowiem, gdy strona nie legitymuje się jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 organ może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. W rozpoznawanej sprawie organ wypełnił dyspozycję tego przepisu. Wojewoda Śląski pozyskał od Starosty P. informacje dotyczące ewentualnego prawa zarządu nieruchomością przysługującego Skarżącej. Starosta wskazał bowiem, że w odniesieniu do spornej nieruchomości nie były naliczane opłaty z tytułu prawa zarządu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prowadzące postępowanie wyczerpały przysługujące im środki dowodowe. Na marginesie stwierdzić należy, że w polskim prawie administracyjnym obowiązuje co prawda zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, na które powołuje się strona. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.