I OSK 2034/19

Dnia 15 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1010/18 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 2034/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni 0,0186 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0633 ha. Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyło P. SA w W. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n., w związku z art. § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), dalej rozporządzenie, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, podczas gdy pomimo wykazania przez skarżącego dokumentów w postaci decyzji o aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o których wprost mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, będących podstawą do stwierdzenia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. i w konsekwencji stwierdzenia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r.; 2/ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu spornych nieruchomości, uzasadniające stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, albo że istnieją istotne wątpliwości, które wymagają ustalenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; 3/ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r., będącą konsekwencją uznania, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a także § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r., ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 200 ust. 1 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1/ nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2/ nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3/ w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4/ na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Z kolei § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością bądź decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Składając wniosek o uwłaszczenie, skarżąca spółka przedstawiła kserokopie następujących dokumentów: 1/ postanowienia Zarządu Gospodarki Terenami w B. z dnia [...] grudnia 1975 r. o aktualizacji opłat z tytułu użytkowania, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), 2/ decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat rocznych za grunt oddany w zarząd lub użytkowanie, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oceniana przez Sąd I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie uwłaszczenia. Wobec powyższego organ nadzoru miał obowiązek przeprowadzenia oceny ww. decyzji pod kątem ewentualnego zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w tym rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy Kolegium nie było zobowiązane do ponownego ustalenia, czy skarżąca spółka dysponowała dokumentami potwierdzającymi istnienie prawa zarządu nieruchomościami, których dotyczył wniosek o uwłaszczenie, ale jedynie do oceny, czy odmawiając uwłaszczenia Prezydent Miasta B. wypełnił jedną z przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności ujętą w pkt 2 przesłankę rażącego naruszenia prawa. Przyjmuje się jednolicie, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 25 listopada 1997 r., III SA 1201/96). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z 21 listopada 1994 r., III SA 388/94). W tym kontekście za prawidłową należy uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, akceptującego ustalenia organu nadzoru, że przedstawione we wniosku o uwłaszczenie dokumenty nie były wystarczające do przyjęcia istnienia prawa zarządu wobec działki nr [...] o powierzchni 0,0186 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,0633 ha. Sąd I instancji zasadnie uznał za legalne stanowisko organu nadzoru, że choć decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w B. z [...] lipca 1986 r. dotyczyła ona m.in. ustalenia opłaty rocznej za grunt oddany w "zarząd lub użytkowanie" o pow. 16.538 m2 położony w B. przy ul. [...], [...] i [...], to jednak nie określała wprost, jakich działek dotyczyła oraz nie wskazywała na tytuł prawny do działek objętych wnioskiem uwłaszczeniowym. Załączony do ww. decyzji wykaz terenów "użytkowanych" przez G. w rubryce "Tytuł na podstawie którego jednostka państwowa użytkuje teren" nie ma zawierał informacji dotyczących decyzji o oddaniu gruntu w zarząd. Podobnie postanowienie Zarządu Gospodarki Terenami w B. z [...] grudnia 1975 r. w sprawie naliczenia opłaty z tytułu zarządzania gruntem dla G. zawierało jedynie określenie "opłata za teren", w uzasadnieniu nazywana "opłatą za użytkowanie terenu". Postanowienie dotyczyło działek o łącznej powierzchni innej, niż w późniejszej decyzji z 1986 r. Także w załączniku do postanowienia wykaz działek nie zawierał ich numerów, a jedynie podawał ich powierzchnię, zaś w rubryce "Tytuł na podstawie którego jednostka państwowa użytkuje teren" nie ma żadnych informacji tyczących tytułu prawnego do terenu. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że istnienia zarządu nie można domniemywać, jak również nie można go było uzyskać w sposób dorozumiany, a zatem jego powstanie musiało wynikać z określonego zdarzenia prawnego, np. z decyzji administracyjnej. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 863/15). Nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu także argumenty, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie także innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jeśli zatem skarżąca spółka domagała się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować. Przedstawione przez skarżącą spółkę dokumenty dotyczące naliczenia i aktualizacji opłat z tytułu zarządu i użytkowania nie zawierają nawet pośredniego odniesienia do decyzji o ustanowieniu tych praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa była konkluzja Sądu I instancji, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2018 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. jest legalna. Odnosząc się zaś do argumentów, że skarżąca spółka uzyskała pozytywne decyzje uwłaszczeniowe donośnie do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie, stwierdzić należy, że nie sposób ustosunkować się do tych okoliczności bez znajomości akt sprawy. Z załączonych decyzji wynika jedynie, że w stosunku do tych gruntów spółka dysponowała dokumentami pozwalającymi na uwłaszczenie – czy to samymi decyzjami o ustanowieniu zarządu bądź użytkowania, czy choćby innymi dokumentami, które wskazywały na istnienie takich decyzji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.