II SA/Gl 863/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...],znak: [...] Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz.518 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez spółkę "A" S.A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy S., położonej w S., obejmującej działkę nr [...], obr. 0011, o pow. 0,2200 ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku stanowi własność Gminy S. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. (nr [...]) wydanej w trybie art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W aktach archiwalnych wnioskodawcy jak również organu zachowała się jedynie kserokopia decyzji o naliczeniu "A" opłat z tytułu zarządu nr [...] z dnia [...] r. wydana przez Urząd Miejski w S. - Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Jednocześnie wnioskodawca nie legitymuje się żadnym innym dokumentem potwierdzającym posiadanie prawa zarządu nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990r. Istnienia takiego dokumentu nie stwierdzono również w aktach archiwalnych Urzędu Miejskiego w S. Nadto przedmiotowa kwestia została także zbadana w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem przez Wojewodę [...], a zakończonym ostateczną decyzją z dnia z dnia [...] r. (nr [...]). W toku prowadzonego postępowania organ nie stwierdził również, aby po dniu 27 maja 1990r. nieruchomość została oddana w zarząd "A", jednocześnie wskazał, że zarząd nie mógł powstać w sposób dorozumiany, jak również istnienia tego prawa nie można było domniemywać. Stosownie bowiem do art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo zarządu mogło powstać na podstawie: 1) decyzji o oddaniu w zarząd; 2) zawartej za zezwoleniem właściwego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi; 3) umowy o nabyciu nieruchomości. Powołana przez wnioskodawcę decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nie zawiera żadnego odniesienia do dokumentu stanowiącego podstawę przekazania w zarząd w prawem przewidzianej formie, jednocześnie w prowadzonym postępowaniu nie stwierdzono, aby taki dokument kiedykolwiek istniał. W odwołaniu od tej decyzji spółka "A" zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie oraz zastosowanie normy prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Nadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez spółkę. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nieprawidłowo wyjaśnił stan faktyczny w sprawie oraz błędnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się we władaniu i w zarządzie "A". Takie ustalenia faktyczne nie są zgodne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, gdyż przedmiotowa nieruchomość została ujęta w decyzji nr [...] wydanej przez Urząd Miejski w S. - Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, na podstawie której zostały naliczone opłaty za zarząd tą nieruchomością przez "A". Ponadto nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym i WC, które są środkami trwałymi, ujętymi w ewidencji środków trwałych skarżącej. W ocenie odwołującej skoro istniała decyzja o opłatach za zarząd, logiczne jest, że została również wydana decyzja o powierzeniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd "A". Natomiast fakt, że dokument ten nie zachował się w archiwach organu, nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony postępowania i skutkować oddaleniem wniosku o stwierdzenia prawa nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), w związku z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.; zwanej dalej "u.g.n.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n., przewidzianą wprost w tym przepisie jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były w dniu 5 grudnia 1990r., w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Z kolei § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 1998r. wymienia dokumenty stanowiące podstawę do stwierdzenia przez organ dotychczasowego prawa zarządu. W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotowa działka pierwotnie miała nr [...], o pow. 2200 m, jednakże wskutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu modernizacji [...] została przenumerowana na działkę nr [...], obr. 011, o pow. 0,2200 ha. Uściślenia zdaniem Kolegium wymagało również wskazanie właściwej daty wydania decyzji o naliczeniu opłat, która w istocie wydana została w dniu [...] r., bowiem na kserokopii decyzji nr [...] znajdującej się w aktach sprawy widnieje data jej sporządzenia [...]. Końcowa cyfra "8" w podaniu roku maszynowo jest nadpisana na cyfrze "6". Przy tym prezentaty wpływu na decyzji nr [...] pochodzą z roku [...], a nie z [...]. Niezależnie jednak od tego w jakiej dacie została wydana decyzja nr [...], to w ocenie Kolegium nie sposób uznać, że stanowi ona podstawę do wykazania zarządu, o którym mowa w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja nr [...] nie odwołuje się bowiem do jakiejkolwiek wcześniejszej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd. W szczególności za takową nie może być uznana decyzja nr [...] z dnia [...] r., skoro została ona uchylona decyzją nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach spółka "A" S.A. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art.138 § 1 pkt 1 i 2, art. 7, art. 8, art. 80 oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej przedłożonym przez stronę dokumentom. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust.1 pkt 1 i art. 6 ust.1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i art. 16 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji "A", poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa oraz nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego "A" przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wreszcie nieuwzględnienie, że przedsiębiorstwo państwowe "A" gospodarowało wydzielonym mieniem Skarbu Państwa w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji "A" w dniu wejścia w życie ustawy o PP PKP, a grunty będące własnością Skarbu Państwa a będące w dniu 5 grudnia 1990r. w posiadaniu "A" stały się z dniem wejścia w życie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji "A" z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego "A". W odpowiedzi na skargę SKO w K. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2014 r., poz. 518 z późn. zm. dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank "B", które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Z kolei z treści art. 206 u.g.n. wynika, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W dniu 10 lutego 1998r. zostało wydane rozporządzenie przez Radę Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Skarżąca spółka podnosi, że wystarczającym jest powołanie się na decyzję o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością i to jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu i na tą okoliczność przedkładała w toku postępowania kopię decyzji z [...] r. o ustaleniu nowej opłaty rocznej za zarząd – użytkowanie gruntu państwowego położonego w S. dla "A" w K. Natomiast tak organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji stanęły na stanowisku, że nawet legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Sąd przychyla się do argumentacji organów administracji, jednocześnie wskazując, że jest to pogląd ugruntowany zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999r. sygn. akt U 6/99 (opub. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002r. sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt I OSK 570/07 (opub. w LEX nr 505282) zawarł stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. To stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uważa za trafne i dlatego należy przyjąć, że ponieważ decyzja z dnia [...] r. ustalająca opłatę za zarząd - użytkowanie nieruchomością w żaden sposób nie powołuje się, ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Takie stanowisko, jakie prezentuje w tej sprawie skład orzekajacy, zawarte zostało także w wyrokach: NSA z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 651/11, NSA z dnia 10 września 2014r. sygn. akt I OSK 204/13 oraz WSA w Warszawie z dnia 7 września 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1288/10, WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić brak podstaw do przyjęcia, iż z dniem utworzenia "A" przedsiębiorstwo to nabyło w zarząd wszystkie nieruchomości eksploatowane przez siebie - dlatego zarząd spornej nieruchomości powstał ex lege i nie było potrzeby potwierdzania tego stanu prawnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 929/09, w którym podniesiono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Powołane przez skarżącą przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "A" muszą być interpretowane w związku z art. 11 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który przyznawał Radzie Ministrów delegację do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe "A" nie zostało umieszczone. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "A" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego ( por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 187/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1907/10). Wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd, czy to w postaci: uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych jednostek organizacyjnych, czy też odpisu z księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości, czy tylko protokołu przekazania tej nieruchomości. Nie można również zgodzić się z argumentacją skarżącej, że wpisanie zlokalizowanych na nieruchomości budynków do wykazu środków trwałych przedsiębiorstwa przesądza fakt istnienia zarządu tą nieruchomością. Jak już wyżej wskazano zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych (...), podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu dla skarżącej. Dokonały ustaleń także w pozostałym zakresie sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Przeprowadzone przez organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie mają cech dowolności i nie naruszają zasady pogłębionego zaufania do władzy publicznej. Przyjęte przez organy stanowisko zostało należycie uzasadnione, poprzez wskazanie dowodów na których oparły swoje rozstrzygnięcie oraz przyczyn dla których nie podzieliły podnoszonej przez skarżącą argumentacji, wyjaśniając również przy tym podstawę prawną wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz.270 z późn. zm.) skargę oddalił.