II SA/Wa 3388/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (upr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Stowarzyszenie na rzecz [...] "Stowarzyszenie [...]" (dalej również jako "Stowarzyszenie") pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. skierowało do [...] Kuratora Oświaty, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.) w związku z art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, ze zm.) wniosek o wszczęcie z urzędu kontroli zgodności z prawem, wskazanych przez Stowarzyszenie postanowień Statutu Katolickiego Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...]. Stowarzyszenie zwróciło się także do [...] Kuratora Oświaty (dalej również jako "Kurator Oświaty") o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Strona podniosła, że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz przemawia za nim interes społeczny. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Kurator Oświaty zawiadomił Stowarzyszenie o sposobie rozpatrzenia wniosku wskazując, że zbadano Statut Katolickiego Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...] (dalej również jako "Statut"), w zakresie opisanym we wniosku oraz potwierdzono konieczność uzupełnienia Statutu o wymagane prawem postanowienia dotyczące usprawiedliwiania nieobecności przez uczniów pełnoletnich oraz konieczność uzupełnienia Statutu o postanowienia dotyczące zasad zwalniania się z zajęć przez uczniów pełnoletnich. Jednocześnie Kurator Oświaty w odpowiedzi wskazał te postanowienia Statutu, które w jego ocenie są prawidłowe i nie naruszają przepisów, a także każdorazowo uzasadnił przyjęte w tej sprawie stanowisko. W związku z podniesionymi przez Stowarzyszenie zarzutami Kurator Oświaty zobowiązał się do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do Katolickiego Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...]. Dnia [...] stycznia 2021 r. Stowarzyszenie na rzecz [...] "Stowarzyszenie [...]" wniosło, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, odwołanie od w/w pisma, do Ministra Edukacji i Nauki. Stowarzyszenie wskazało, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowało do Kuratora Oświaty wniosek w trybie art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego (wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania), co według Stowarzyszenia stanowi o tym, że otrzymane w dniu [...] stycznia 2021 r. pismo Kuratora Oświaty (znak: [...]) jest decyzją administracyjną o wszczęciu postępowania oraz o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie stwierdziło, że otrzymane pismo spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a powołanie błędnej podstawy prawnej oraz wskazanie błędnego pouczenia należy potraktować jako omyłkę organu. Ponadto pismo z dnia [...] stycznia 2021 r. zawiera określone rozstrzygnięcie, a biorąc pod uwagę, że Stowarzyszenie nie otrzymało żadnego innego pisma dotyczącego wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r., a jednocześnie organ jest obowiązany do rozpatrzenia wniosku skierowanego w trybie art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, pismo Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2021 r. należy uznać za decyzję administracyjną. Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia. W uzasadnieniu przywołał przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (wyrok WSA w Szczecinie z 07.12.2017 r. sygn. II SA/Sz 1213/17). Dalej organ odwoławczy stwierdził, że Kurator Oświaty prawidłowo zakwalifikował i rozpatrzył jako wniosek, wystąpienie Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2020 r., zgodnie z art. 244 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podzielił stanowisko Kuratora Oświaty, że pismo Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2021 r. skierowane do Stowarzyszenia stanowiło zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku w rozumieniu art. 244 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest odwołanie Stowarzyszenia od aktu, który nie jest decyzją administracyjną. Minister stwierdził posiłkowo, że pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (wyrok NSAz 10.03. 2009 r. sygn. II OSK 316/08, CBOSA). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 26.04. 2018 r. sygn. IV SA/GI 24/18, LEX nr 2482689). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdy np. brak jest przedmiotu zaskarżenia, a zatem podjęta przez organ administracji publicznej czynność nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi inną formę działania tego organu. Zdaniem organu odwoławczego, odwołanie Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2021 r. spełnia warunki stanowiące o niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych tj. brak jest przedmiotu zaskarżenia, a podjęta przez Kuratora Oświaty czynność nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi inną formę działania tego organu. Od powyższego postanowienia skargę do tut. Sądu wywiodło Stowarzyszenie na rzecz Praworządności w Szkołach "Stowarzyszenie [...]", zarzucając naruszenie: 1) art. 134 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, i w konsekwencji nierozpatrzenie odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji Kuratora; 2) art. 244 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędne zakwalifikowanie decyzji Kuratora jako zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku zamiast decyzji administracyjnej; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, z powodu których organ uznał, że wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2020 r. należało zakwalifikować jako wniosek w rozumieniu art. 244 K.p.a.; 4) art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że sprawa dotycząca uchylenia statutu szkoły zawsze jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie oraz zasądzenie od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przede wszystkim wskazano, że brak było jakichkolwiek podstaw, żeby [...] Kurator Oświaty mógł zakwalifikować pismo Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2020 r. jako wniosek w myśl art. 244 k.p.a. Ponadto podkreślono, że odpowiedź Kuratora na wniosek mający zainicjować postępowanie, zawiera minimum elementów pozwalających na przyjęcie, że jest ona decyzją administracyjną, bo jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ono prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy pismo [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2021 r. może być uznane za ułomną decyzję administracyjną. Przepisy K.p.a. dopuszczają bowiem możliwość wywiedzenia odwołania tylko od decyzji, odmiennie niż od pisma informującego o planowanym sposobie załatwienia sprawy. W ocenie tut. Sądu treść pisma Kuratora z dnia [...] stycznia 2021 r. świadczy o tym, iż jest to pismo informujące o sposobie załatwienia wniosku z [...] grudnia 2020 r. o planowanych działaniach i o planowanym niepodejmowaniu określonych działań. Omawiane pismo nie zawiera zaś kluczowego i koniecznego elementu każdej decyzji administracyjnej jakim jest rozstrzygnięcie. Działanie i zaniechania jakie planuje Kurator, oznaczył on przy pomocy czasu przyszłego – niedokonanego ("podejmie działania", nie podejmie działań"), zaś decyzja musi być stanowczym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy na chwilę wydawania decyzji. Powyższy brak rozstrzygnięcia w spornym piśmie, przesądza więc tezę, iż organ poprawnie wydał skarżone postanowienie. Zgodzić należy się z Ministrem, iż przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości odwoływania się od pism o charakterze informacyjnym. Powyższej konkluzji nie zmienia też podniesiony w skardze fakt, że sprawy dotyczące uchylenia statutu szkoły winny kończyć się decyzją. W niniejszym postępowaniu badaniu podlegać może bowiem wyłącznie forma istniejącego dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek a nie to, czy treść tego dokumentu odpowiada prawu. Ta materia podlegałaby badaniu wyłącznie w trybie odwoławczym, gdyby sporne pismo istotnie było decyzją. Co się tyczy zarzutu, iż organ błędnie rozpoznał wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2020 r. w trybie art. 244 K.p.a. to wyjaśnić należało, iż pozostawał on poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy i jako taki nie mógł być oceniany przez tut. Sąd. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem wyłącznie ocena prawidłowości wydania skarżonego postanowienia. Jeśli zaś Stowarzyszenie uważa, iż jego wniosek z [...] grudnia 2020r. nie został rozpoznany zgodnie z intencją wnioskodawcy, to dysponuje stosownymi uprawnieniami procesowymi dla przymuszenia Kuratora do jego rozpoznania we właściwym według strony trybie. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).