III OSK 333/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 299/22 odrzucającego skargę T.K. na § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Szczawnie-Zdroju z 28 grudnia 2021 r. nr XLI/80/21 w przedmiocie diet dla radnych Rady Miejskiej w Szczawnie-Zdroju postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę T.K. (dalej: skarżący) na § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Szczawnie-Zdroju z 28 grudnia 2021 r. nr XLI/80/21 w przedmiocie diet dla radnych Rady Miejskiej w Szczawnie-Zdroju. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Szczawnie-Zdroju uchwaliła podwyżki diet dla radnych do kwoty 1100 zł dla radnego niepełniącego innych funkcji oraz 1300 zł dla radnego będącego członkiem co najmniej dwóch komisji stałych. Jednocześnie w § 5 ust. 1 uchwały przewidziano, że wysokość miesięcznej diety ryczałtowej ulega obniżeniu o 500 zł za każdą nieobecność radnego na sesji oraz o 250 zł za nieobecność na posiedzeniu komisji stałej, której jest członkiem. Zdaniem skarżącego, powyższy przepis narusza wymóg, żeby ustalona wysokość diety i jej obniżenie zachowały charakter diety jako ekwiwalentu utraconych korzyści. Wprowadzenie wysokiego kwotowego obniżenia diety pełni natomiast funkcję karną. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że uchwała w zaskarżonej części nie wywołuje bezpośrednich, negatywnych skutków w sferze prawnej skarżącego, tak żeby można było mówić o naruszeniu chronionego prawem interesu prawnego. Sferę uprawnień radnego reguluje art. 25 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm. – dalej: u.s.g.), zgodnie z którym radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. W art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. doprecyzowano górny próg wysokości diet przysługujących radnemu miesięcznie oraz zawarto delegację ustawową do określenia przez Radę Ministrów maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Uchwała Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju z 28 grudnia 2021 r. (w tym § 5 tej uchwały) wypełnia delegację z art. 25 ust. 4 u.s.g., ponieważ określa zasady naliczania i wysokość diet dla radnych. Konkretyzację uprawnienia skarżącego w tym zakresie stanowią poszczególne regulacje tej uchwały, w tym nieobjęty skargą § 3 uchwały, stanowiący, że podstawą wypłaty pełnej diety jest obecność radnego na wszystkich posiedzeniach Rady oraz komisji, których jest członkiem, potwierdzona własnoręcznym podpisem na liście obecności. Regulacja § 5 uchwały nie narusza powyższego uprawnienia, ale je konkretyzuje. Wysokość podstawowych diet zryczałtowanych została w uchwale podwyższona. Natomiast wysokość przewidzianej w § 5 uchwały obniżki diet może mieć ewentualnie wpływ na faktyczną, finansową sytuację skarżącego (przy czym nie jest przesądzone, że ulegnie pogorszeniu). Nie ma natomiast wpływu na zakres uprawnień skarżącego wynikających z ogólnej regulacji art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 7 u.s.g. w związku z pozostałymi przepisami zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji, § 5 uchwały nie wpływa negatywnie na sferę prawno-materialną skarżącego, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego prawa oraz nie ingeruje bezpośrednio w interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przedstawiane w skardze okoliczności świadczą o interesie faktycznym skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Polegało to na błędnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z 28 grudnia 2021 r., w sytuacji, gdy uchwała dotyczy diet dla radnych sprawujących mandat w Radzie Miejskiej w Szczawnie-Zdroju, a skarżący jest radnym w tej gminie. Oznacza to, że uchwała dotyczy jego własnego, aktualnego interesu wynikającego z przepisów prawa materialnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarżący, który kwestionuje uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Oznacza to, że skarżący jest zobowiązany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Brak spełnienia tej przesłanki skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny, o którym stanowi ten przepis polega na istnieniu związku między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, możliwego do wykazania w dacie wnoszenia skargi. Posiadanie interesu prawnego oznacza konieczność wskazania przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc, co do zasady, wystąpić podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2017, s. 751). W konsekwencji osoba nieposiadająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie skarżącego, jego interes prawny został naruszony, ponieważ zaskarżona uchwała bezpośrednio godzi w uprawnienia skarżącego jako radnego. Przepis § 5 ust. 1 i 2 uchwały ustala zasady potrącania wysokości diety w przypadku nieobecności radnego na posiedzeniach rady lub komisji. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g., radny zobowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Natomiast z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że swoje obowiązki radny ma sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe przepisy nie wpływają na sferę prawną skarżącego jako radnego, bowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżącego związane z wydaniem uchwały. Ponadto zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. W art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. doprecyzowano górny próg wysokości diet przysługujących radnemu miesięcznie oraz zawarto delegację ustawową do określenia przez Radę Ministrów maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Uchwała Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju z 28 grudnia 2021 r. (w tym § 5 tej uchwały), wypełnia delegację z art. 25 ust. 4 u.s.g., ponieważ określa zasady naliczania i wysokość diet dla radnych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący nie wykazał, że uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa bądź ingeruje bezpośrednio w jego interes prawny lub uprawnienie. Przywołane przez skarżącego przesłanki nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, ale świadczą o interesie faktycznym. Ponadto w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu terytorialnego i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go "personalnie" w aspekcie organizacyjnym (przykładowo uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009 r., II OSK 461/09). Przyjęcie za prawidłowe odmiennego stanowiska, prowadziłoby do wniosku, że każdy radny niegodzący się z treścią uchwały rady, a jednocześnie wskazujący, że uniemożliwiono mu godne i rzetelne wykonywanie mandatu, mógłby ją zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie niweczyłoby z kolei istotę unormowania przewidującego warunek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jako przesłankę do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby zatem ochronie indywidualnych praw skarżącego, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. i nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty prawa do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 1 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i dopełniającym go art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi środka nadzoru, ale jedynie jego uzupełnienie. Nie ma również charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. W tym kontekście legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję radnego nie może być wywodzona ani z samej przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty, jak też obowiązkiem udziału w pracach organów gminy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne i stanowi powtórzenie argumentów podnoszonych w skardze do Sądu I instancji. Natomiast powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 9 marca 2022 r. został wydany w innym stanie faktycznym i prawnym i jest wyrokiem nieprawomocnym. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.