III SA/Wr 299/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Szczawnie – Zdroju z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XLI/80/21 w przedmiocie diet dla radnych Rady Miejskiej w Szczawnie - Zdroju postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r. T. K. (skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Szczawnie – Zdroju z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XLI/80/21 w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w Szczawnie – Zdroju ( dalej: Uchwała), wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. Uchwały w tej części. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ww. Uchwałą Rada Miejska w Szczawnie Zdroju uchwaliła podwyżki diet dla radnych do kwoty m.in. 1100 zł dla radnego niepełniącego innych funkcji oraz 1300 zł dla radnego będącego członkiem co najmniej dwóch komisji stałych. Jednocześnie w § 5 ust. 1 Uchwały przewidziano, że wysokość miesięcznej diety ryczałtowej o 500 zł ulega obniżeniu za każdą nieobecność radnego na sesji oraz o 250 zł za nieobecność na posiedzeniu Komisji stałej, której jest członkiem. Zdaniem skarżącego powyższy zapis narusza wymóg, by ustalona wysokość diety i jej obniżeń zachowały charakter diety jako ekwiwalentu utraconych korzyści. Wprowadzenie wysokiego kwotowego obniżenia diety pełni w istocie funkcję karną. W praktyce może prowadzić do całkowitego pozbawienia radnego diety w miesiącu w razie kilku nieobecności, a nawet skutkować naliczeniem diety ujemnej. Nawet gdyby jednak radny nie brał udziału w pracach Rady i Komisji, należy mu się dieta, choćby w minimalnej wysokości. Skarżący wskazał, że bez wątpienia ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej regulacji, gdyż zmienia ona bezpośrednio jego sytuacje prawną. W następstwie uchwały zmodyfikowane zostały zasady obniżania diety i to w sposób istotny w stosunku do poprzedniej uchwały z 2014 r. Odpowiadając na skargę Burmistrz Szczawna - Zdroju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wytycznych co do sposobu ustalania wysokości diet, ani zachowania lub obniżenia diety w razie nieobecności radnego z różnych przyczyn w trakcie prac organów gminy. Diety mogą być wypłacane zarówno w formie określonej kwoty za udział radnego w każdym posiedzeniu rady gminy lub komisji albo w formie zryczałtowanej. Prawo do diet ma charakter ustawowy, ale to rada autonomicznie określa, na jakich zasadach realizowany jest ten przywilej. Brak zasad ustalania wysokości diet powoduje, że określony miesięczny ryczałt traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje postać stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od udziału w pracach organów miasta- co jest sprzeczne z regulacja art. 25 ust. 4 w zw. z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska Szczawna -Zdroju, podejmując zaskarżoną uchwałę, wzięła pod uwagę liczne wcześniejsze absencje radnych na sesjach i posiedzeniach, które utrudniały realizację ustawowych zadań organu stanowiącego. Organ podkreślił końcowo, że zgodnie z art. 24 ww. ustawy, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Zaznaczył tez, że aktualna zryczałtowana dieta radnego przewidziana w Uchwale jest wyższa o ok. 30% od poprzedniej zryczałtowanej diety radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W pierwszej kolejności, tj. przed oceną merytorycznej zasadności skargi, jak również przed rozpoznaniem złożonego wniosku o wstrzymanie zaskarżonej części uchwały, Sąd był zobowiązany poddać badaniu dopuszczalność skargi. Zarówno bowiem rozstrzyganie wniesionych wniosków procesowych, jak i merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g , zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że zaskarżone do sądu administracyjnego mogą być akty które stanowią akty prawa miejscowego, albo akty nie mające takiego charakteru, jeżeli zostały podjęte "w sprawach z zakresu administracji publicznej", przy czym konieczne jest dodatkowo spełnienie przesłanki podmiotowej, dotyczącej naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga jest przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, Lex nr 384677). Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w sprawie o sygn. akt II SA/2637/02, Lex nr 80699). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, Lex nr 1311573 i z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, Lex nr 1391696). Sąd, rozpoznający tego rodzaju skargę, zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09, dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że oparty na pojęciu interesu prawnego warunek uzyskania legitymacji skargowej został określony w sposób węższy niż ma to miejsce w przypadku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że skarżony akt dotyczy sfery interesów prawnych wnoszącego skargę, ale konieczne jest wykazanie, że regulacje aktu prawa miejscowego naruszają ten interes (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04). Oparta o normę art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga nie ma zatem charakteru powszechnego i nie służy każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, toteż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2014 r., II OSK 1372/13, Lex nr 2008935). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Także legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu sprawowania mandatu radnego. Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała dotyczyła jego własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny – tzn. nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. Należy ponownie podkreślić, że to po stronie skarżącego leżało wykazanie tego interesu prawnego. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jej praw lub uprawnień. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez skarżącego jako radnego Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju, zaś naruszenia swojego interesu prawnego, skarżący upatruje w tym, że wprowadzona w § 5 ust. 1 uchwały zasada obniżenia wysokości diety o 500 zł za każdą nieobecność radnego na sesji oraz o 250 zł za nieobecność na posiedzeniu Komisji stałej, której jest członkiem, stanowi nieproporcjonalne obniżenie diety i może prowadzić nawet do całkowitego pozbawienia radnego diety w danym miesiącu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, przytoczona regulacja nie wywołuje jednak bezpośrednich, negatywnych skutków w jego sferze prawnej, tak by można było mówić o naruszeniu jego chronionego prawem interesu prawnego. Sferę uprawnień radnego gdy chodzi o prawo do diety reguluje w pierwszej kolejności, w sposób ogólny, art. 25 u.s.g., stanowiący w ust. 4 iż radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. W ust. 6 i 7 odpowiednio doprecyzowano górny próg wysokości diet przysługujących radnemu miesięcznie oraz zawarto delegację ustawową do określenia przez Radę Ministrów maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Uchwała Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju z 28 grudnia 2021 r., w tym objęty skargą jej § 5, wypełnia delegację zawartą w art. 25 ust. 4 u.s.g. w tym sensie, że określa zasady naliczania i wysokość diet dla radnych. Konkretyzację uprawnienia skarżącego do diety stanowią poszczególne regulacje tej uchwały, w tym – nieobjęty skargą - § 3, stanowiący iż podstawą wypłaty pełnej diety jest obecność radnego na wszystkich posiedzeniach Rady oraz Komisji, których jest członkiem, potwierdzona własnoręcznym podpisem na liście obecności. Regulacja § 5 nie narusza zatem powyższego uprawnienia, ale je konkretyzuje. Jak przy tym trafnie zauważył organ gminy w odpowiedzi na skargę, wysokość podstawowych diet zryczałtowanych została w przedmiotowej uchwale podwyższona. Natomiast wysokość przewidzianej w § 5 obniżki diet może mieć ewentualnie wpływ na faktyczną, finansową sytuację skarżącego ( przy czym nie jest przesądzone, że ulegnie ona pogorszeniu) , nie zaś na zakres jego uprawnień wynikających z ogólnej regulacji art. 25 ust. 4, 6 i 7 u.s.g. w związku z pozostałymi regulacjami ww. Uchwały z 29 grudnia 2021 r. W przekonaniu Sądu skarżący nie dowiódł zatem, że zaskarżony § 5 Uchwały negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa bądź ingeruje bezpośrednio w jego interes prawny lub uprawnienie. Przedstawiane w skardze okoliczności naruszenia prawa, polegające na możliwym znacznym obniżeniu wysokości diety radnego, nie stanowią przesłanki naruszenia jego interesu prawnego, lecz świadczą o interesie faktycznym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 87 ust. 1 u.s.p. Zestawienie treści tego przepisu z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia, stanowi podstawę do odrzucenia skargi. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę należało odrzucić. Odrzucenie skargi oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały