II OSK 1372/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 920/12 w sprawie ze skargi B. S. i M. S. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 24 listopada 2011 r. nr 208/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżących B. S. i M. S. solidarnie na rzecz Miasta Toruń kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 920/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając skargę B. S. i M. S. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 24 listopada 2011 r. nr 208/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne – Polana" w Toruniu stwierdził nieważność § 12 pkt 8 tej uchwały i orzekł, że w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu, a w pozostałej części skargę oddalił. Procedura, w wyniku której przyjęto tę uchwałę, została zainicjowana uchwałą nr 502/09 Rady Miasta Torunia z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne – Polana" w Toruniu, w której § 1 stwierdzono, że plan ten będzie "zmianą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: 1) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla "Wrzosy Leśne-Polana" w Toruniu, będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia (uchwała nr 621/97 Rady Miejskiej Torunia z dnia 18 grudnia 1997 r. -Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 7, poz. 44), 2) zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne-Polana" w Toruniu (uchwała nr 966/2002 Rady Miasta Torunia z dnia 24 stycznia 2002 r. - Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 45, poz. 850), 3) zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne – Polana" w Toruniu (uchwała nr 42/03 Rady Miasta Torunia z dnia 23 stycznia 2003 r. - Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 20, poz. 398), 4) zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne – Polana" w Toruniu (uchwała nr 131/03 Rady Miasta Torunia z dnia 15 maja 2003 r. - Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 77, poz. 1156), 5) zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne – Polana" w Toruniu (uchwała nr 837/05 Rady Miasta Torunia z dnia 21 lipca 2005 r. - Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 98, poz. 1778 oraz Nr 107, poz. 1862), 6) zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne – Polana" w Toruniu, dla terenów położonych w rejonie ulic: Szosy Chełmińskiej, Zbożowej, Owsianej, Brzoskwiniowej i Czeremchowej (uchwała nr 866/05 Rady Miasta Torunia z dnia 6 października 2005 r. - Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 118, poz. 2030), 7) części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic: Szosy Chełmińskiej i Brzoskwiniowej oraz Szyszkowej i Pawiej w Toruniu (uchwała nr 312/08 Rady Miasta Torunia z dnia 15 maja 2008 r. - Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 85, poz. 1393)". Identyczne stwierdzenie zamieszczono w § 1 uchwały z dnia 24 listopada 2011 r., lecz w jej § 49 zastrzeżono, iż tracą moc "ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", o których mowa w tymże § 1. Uchwała zawiera ustalenia szczegółowe dla terenów objętych planem, w tym w § 12 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 42.03-MN12, na którym znajduje się nieruchomość należąca do B. i M. S., oznaczona jako działka nr [...], obręb [...] i położona przy ul. [...] w Toruniu. W § 12 pkt 8 ustalono dla tego terenu szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości, określając minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek jako 1800 m2, z wyłączeniem działek przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej (w wielkości i układzie gwarantującym właściwe warunki ich użytkowania). W uchwale zastrzeżono, że podjęto ją po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia. Załącznikiem nr 1 do uchwały z dnia 24 listopada 2011 r. jest rysunek planu miejscowego, przedstawiający graficzne ustalenia planu, w tym granice objętego nim obszaru. Załącznik nr 2 do uchwały stanowi z kolei rozstrzygnięcie Rady Miasta Torunia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne – Polana" w Toruniu. W załączniku tym zastosowano metodę ustosunkowania się do uwag polegającą na ich wyliczeniu w kolejności chronologicznej, z oznaczeniem podmiotów składających uwagi i z przedstawieniem treści uwagi wraz z jej jednoczesnym rozstrzygnięciem. W odniesieniu do uwag nr 3, 4 i 5, zaznaczono, że składającymi je byli: "p. M. K. i p. M. K., 87-100 Toruń, p. B. S. i p. M. S., 87-100 Toruń, p. B. K. i p. M. K., 87-100 Toruń" i uznano, że uwagi te nie zasługują na uwzględnienie m.in. dlatego, iż są następstwem błędnej interpretacji projektu planu, w której wyniku dotyczą one terenów, które nie zostały planem objęte. Uwagi te przedłożył Radzie Prezydent Miasta Torunia pismami z dnia 13 września 2011 r. i z dnia 16 listopada 2011 r., przedstawiając propozycje ich rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych znajduje się dokument zatytułowany jako "Uzasadnienie i podsumowanie", sporządzony przez Prezydenta Miasta Torunia na podstawie 42 pkt 2 i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), gdzie zamieszczono informacje o udziale społeczeństwa, jaki zapewniono w sprawie, oraz o sposobie, w jaki uwzględniono uwagi i wnioski zgłoszone w tym zakresie. W dokumencie tym wspomina się o uchwale Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r., nr 1032/06 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia". Wszystkie wymienione osoby, które wniosły uwagi, a także M. B. i R. B., złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w jednym piśmie skargi na uchwałę z dnia 24 listopada 2011 r. Skarżący w pierwszej kolejności sformułowali zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) poprzez określenie w § 12 pkt 8 zaskarżonej uchwały minimalnej powierzchni nowowydzielonych działek, a przez to wskazanie zasad podziału nieruchomości bez wyraźnej ku temu podstawy ustawowej. Zaznaczyli, że podstawę taką przewidziano w ustawie dopiero wskutek jej nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871 ze zm.), przy czym stosownie do art. 4 ust. 2 tej ostatniej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu przyjętego zaskarżoną uchwałą została zaś podjęta w dniu 5 marca 2009 r. W dalszej części skargi zakwestionowano § 33 pkt 8 lit. a oraz § 36 pkt 8 lit. a zaskarżonej uchwały, w których wprowadzono zasady podziału nieruchomości na innych terenach objętych planem. Następny zarzut odniesiono do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1182). W tym kontekście skarżący podnieśli, że w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały przywołano ich imiona i nazwiska, wskazując, że są oni mieszkańcami Torunia. W konsekwencji doszło do ujawnienia ich danych osobowych w rozumieniu 6 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy, a tym samym do naruszenia ich interesu prawnego jako osób wykonujących zawody zaufania publicznego. Skarżący zauważyli również, że w zaskarżonej uchwale jedynie ogólnie stwierdzono jej zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie oznaczono jednak uchwały, którą to studium przyjęto. W skardze wyeksponowano także różnicę pomiędzy uchwaleniem nowego planu, powodującą w myśl art. 34 ust. 1 ustawy utratę mocy planów obowiązujących w całości lub w części, a zmianą planu, zgodnie z art. 27 ustawy. W związku z tym podkreślono, że nie wiadomo, której z tych czynności dokonano zaskarżoną uchwałą, skoro w jej § 1 mowa jest o zmianie wymienionych w niej planów, z kolei w uchwale "intencyjnej" z dnia 5 marca 2009 r. zaznaczono, iż przystąpiono do sporządzenia nowego planu. Prezydent Miasta Torunia w odpowiedzi na skargi wniósł o oddalenie skargi w stosunku do skarżących B. i M. S. i o odrzucenie w stosunku do pozostałych skarżących. Polemizując z zarzutami zaakcentował, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) strona skarżąca uchwałę organu gminy powinna wykazać, iż uchwała narusza jej interes prawny. W związku z tym wyraził pogląd, że B. i M. S. taki interes przysługiwać może wyłącznie w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu jako 42.03.MN12, na którym znajduje się ich nieruchomość. Z tego powodu w dalszym fragmencie odpowiedzi na skargę stwierdził, iż skarga nie może być uwzględniona w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 42.03-U5 i 42.03.U1, położonych daleko od tej nieruchomości. Prezydent nie zgodził się z zarzutami podnoszącymi brak podstaw do określenia w zaskarżonej uchwale zasad podziału nieruchomości. Argumentował m.in., że uchwała odpowiada w tej części uchwale nr 1032/06 Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia". W innym miejscu odpowiedzi zaznaczył natomiast, że tą ostatnią uchwałą przyjęto jedyne studium obejmujące całe miasto, toteż za bezzasadne uznał wątpliwości co do tego, do jakiego studium nawiązano na początku zaskarżonej uchwały, zwłaszcza iż studium to zostało precyzyjnie oznaczone w pierwszych słowach uzasadnienia projektu tej uchwały. Zdaniem Prezydenta Miasta Torunia nie doszło także do naruszenia danych osobowych poprzez zamieszczenie w załączniku do zaskarżonej uchwały informacji indywidualizujących skarżących. Stosownie bowiem do art. 17 pkt 12 i 14 ustawy do § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej określanego jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) organ gminy przygotowujący projekt planu rozpatruje uwagi i przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, sporządzoną według wzoru określonego w załączniku 9 do rozporządzenia, przewidującego konieczność podania m.in. imion i nazwisk podmiotów zgłaszających uwagi. Prezydent Miasta Torunia zaakcentował wreszcie, że w świetle tytułu zaskarżonej uchwały oraz treści jej § 49 jest poza sporem, że przyjęto nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako jedyny obowiązujący dla osiedla "Wrzosy Leśne-Polana". Postanowieniem z dnia 15 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargi M. K. i M. K., B. i M. K. oraz M. i R. B. ze względu na fakt, iż nie wyczerpali oni środków zaskarżenia, nie poprzedzając skarg wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. skarżący B. S. i M. S., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podtrzymali swoje zarzuty. Zaznaczyli w szczególności, że w odpowiedzi pomylono czynność proceduralną polegającą na przekazaniu radnym listy nieuwzględnionych uwag, sporządzonej według wzoru wskazanego w załączniku 9 do rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., od stanowiska w sprawie tych uwag wyrażonego w załączniku do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem tylko w pierwszym przypadku można ujawnić dane zgłaszających uwagi, i to wyłącznie radnym przed sesją, natomiast ich upublicznienie w załączniku do uchwały jest bezprawne. Skarżący powtórzyli, że stwierdzając zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało dokładnie oznaczyć uchwałę, którą to studium przyjęto. Skonstatowali też, że w odpowiedzi na skargę nie dostrzeżono różnicy pomiędzy ujednoliceniem planu miejscowego, do czego organ wykonawczy gminy był zobowiązany, ze sporządzeniem przez ten organ projektu nowego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. najpierw omówił zasadę przeprowadzania sądowoadministracyjnej kontroli aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, a także kwestię władztwa planistycznego gminy z jej ograniczeniami wynikającymi z materialnoprawnych podstaw uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisów określających tryb, w jakim plan należy przyjąć. Zwrócił w szczególności uwagę na wymóg zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewidziany w art. 9 ust. 4 ustawy. W tym kontekście stwierdził, że studium takie dla miasta Torunia przyjęto uchwałą z dnia 18 maja 2006 r., nr 1032/06 i że ta uchwała została przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stanowiącym jej integralną część. Za chybiony uznał więc zarzut, iż uchwała w przedmiocie studium nie została w zaskarżonej uchwale należycie oznaczona. Sąd nie uwzględnił również zarzutów podnoszących naruszenie danych osobowych skarżących oraz błędne utożsamienie zmiany planu i uchwalenia nowego planu. W tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, przywołując zawarte tam argumenty. Zgodził się również z wyrażonym tam poglądem, że skarżący nie mieli interesu prawnego do wniesienia skargi w zakresie odnoszącym się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 42.03-U5 i 42.03.U1, gdyż ich nieruchomość położona jest poza granicami tych terenów. Sąd przychylił się natomiast do zarzutu dotyczącego § 12 pkt 8 zaskarżonej uchwały, wskazującego zasady podziału nieruchomości na terenie, na którym ta nieruchomość się znajduje, oznaczonym na rysunku planu symbolem 42.03-MN12, przyjmując racje skarżących nawiązujące do art. 15 ust. 2 i 3 ustawy oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność § 12 pkt 8 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił. B. S. i M. S., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, nie precyzując, czy zaskarżają to orzeczenie w całości, czy w części. Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) sformułowali zarzuty błędnej wykładni kolejno: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 27 i art. 34 ustawy, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy oraz 20 ust. 1 ustawy nie wskazując jednak w ramach zarzutów, na czym polegały te błędy w wykładni. W oparciu o tak wyrażone podstawy kasacyjne wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął poszczególne zarzuty. Najpierw podkreślił, że Sąd pierwszej instancji utożsamił interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "z prawem własności, gdzie wykazanie bądź nie tego ostatniego przez skarżącego względem stosownej działki objętej skarżonym planem miejscowym przesądzać miało o możliwości wykazania przez skarżącego naruszeniu jego interesu prawnego". W następnym już punkcie uzasadnienia przywołał fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09 (LEX nr 561935), w myśl którego naruszenie interesu prawnego oznacza odebranie lub ograniczenie uprawnienia przysługującemu skarżącemu na podstawie przepisów prawa materialnego albo nałożenie lub zmianę ciążącego na nim dotychczas obowiązku. Zaznaczył, że ma to znaczenie z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 12 i 14 ustawy w związku z § 12 pkt 16 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., którego jednak wcześniej nie podniósł. Kontynuując ten wątek pełnomocnik zauważył, że składanie uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu stanowi ważny element procedury jego uchwalenia i dzieli się na kilka etapów, których Sąd pierwszej instancji nie odróżnił. Zaakcentował, że w pierwszej kolejności to organ wykonawczy gminy rozpatruje te uwagi i w razie ich nieuwzględnienia przekazuje je radzie gminy na wykazie sporządzonym według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Następnie uwagi rozpatruje rada gminy i stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy w załączniku do uchwały w sprawie planu miejscowego powinna zamieścić wykaz uwag nieuwzględnionych, lecz w tym przypadku żaden z załączników do rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie wskazuje wzoru, według którego ten załącznik ma być sporządzony. Zdaniem pełnomocnika nie można w tym zakresie skorzystać z wzoru przewidzianego dla wykazu przedkładanego przez organ wykonawczy, ponieważ uwagi są wówczas upublicznione, a nie jedynie udostępnione radnym. Tym samym ujawnienie danych skarżących w załączniku do zaskarżonej uchwały naruszyło ich interes prawny związany z gwarantowaną prawem ochroną ich danych osobowych. W dalszym punkcie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 27 oraz 34 ustawy, utożsamiając zmianę planu z uchwaleniem nowego planu dla obszaru, dla którego takie plany już wcześniej obowiązywały. Analogicznie jak w skardze wyeksponował rozbieżność pomiędzy uchwałą "intencyjną" o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego a § 1 zaskarżonej uchwały, w którym mowa o zmianie planów. W jego ocenie przemawia to na rzecz wniosku, że Prezydent Miasta Torunia z naruszeniem właściwości rzeczowej przygotował niewłaściwe opracowanie planistyczne, tj. projekt zmiany planu miejscowego zamiast projektu nowego planu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy pełnomocnik przytoczył treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami skargi. Podkreślił, że w efekcie – bez względu na to, czy skarżącym przysługuje prawo do nieruchomości położonych na danym obszarze objętym planem – Sąd powinien uwzględnić okoliczność, iż w zaskarżonej uchwale również w odniesieniu do innych obszarów wskazanych w skardze bezprawnie ustalono zasady podziału nieruchomości. Z kolei w związku z zarzutem dotyczącym art. 20 ust. 1 ustawy pełnomocnik, odwołując się do orzecznictwa, wyraził pogląd, że uzasadnienie uchwały w sprawie planu miejscowego nie jest jego integralną częścią. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że w zaskarżonej uchwale należycie oznaczono uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, które wiązało podczas uchwalania przyjętego nią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, na wstępie zauważył, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego musi wykazywać, że sąd pierwszej instancji niewłaściwie rozumie treść stosowanego przepisu prawa i jednocześnie wskazywać jego prawidłową interpretację. Następnie przypomniał utrwalone w orzecznictwie stanowisko na temat unormowania zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdził, że pozostaje ono w sprzeczności z zapatrywaniami prezentowanymi w skardze kasacyjnej. Podkreślił w szczególności, że skarga wnoszona na podstawie tego przepisu nie stanowi actio popularis, lecz wymaga wykazania interesu prawnego, sprowadzającego się do związku pomiędzy skarżoną uchwałą a sferą praw i obowiązków skarżącego. Pełnomocnik podtrzymał też argumentację przeciwko zarzutom naruszenia danych osobowych oraz charakteru czynności podjętej zaskarżoną uchwałą. W tym ostatnim zakresie dodał, że gmina – dążąc do modyfikacji regulacji planistycznych obowiązujących na jej terytorium w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego – ma do wyboru dwie możliwości: uchwalenie nowego planu w razie gdy modyfikacje te są istotne i zmianę planu w pozostałych przypadkach. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skorzystano z tej pierwszej możliwości, czego dowodzi już tytuł uchwały z dnia 5 marca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne-Polana". Polemizując z zarzutem odniesionym do art. 15 ust. 2 i 3 ustawy pełnomocnik zwrócił uwagę, że przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, których nie oznaczono. Powołał się na orzecznictwo, w świetle którego zarzut kasacyjny musi wskazywać konkretny przepis, z podaniem artykułu, paragraf, ustępu i punktu, gdyż nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju doprecyzowywanie zarzutów i domyślanie się, na czym polega naruszenie prawa. Pełnomocnik powtórzył również, że nie można było mieć wątpliwości co do tego, z jakim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zaskarżona uchwała miała być zgodna. W jego ocenie bez znaczenia w tej materii pozostaje to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojawił się niefortunny zwrot uznający bezpodstawnie uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały za integralną część tej uchwały. Pełnomocnik przedstawił też rozbudowane stanowisko w wystąpieniu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym pismem w najwyższym stopniu sformalizowanym, co wiąże się z tzw. przymusem adwokackim, czyli ograniczeniem kręgu uprawnionych do sporządzenia pisma do podmiotów profesjonalnych, będących w stanie nadać mu postać czyniącą zadość wszystkim wymogom określonym prawem, wykraczającym znacznie poza warunki formalne pozostałych pism. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Te elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej mają znaczenie zasadnicze, gdyż wyznaczają jej granice, które z kolei determinują zakres dalszego postępowania, w tym orzeczenia, jakie może być w nim wydane. Otóż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w tych granicach, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, a także przez wynikający ze skargi kasacyjnej zakres zaskarżenia. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że sposób, w jaki sformułowano skargę kasacyjną, wywiera doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty. W tym kontekście na wstępie zaznaczyć trzeba, że rozpatrywana skarga kasacyjna zaskarża wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i w takim też zakresie wnosi o jego uchylenie, mimo że orzeczenie to w części uwzględniło skargę. Tym samym strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku także w tej części, w której zgodnie z jej wcześniejszym żądaniem stwierdził on nieważność zaskarżonej uchwały, choć nie znajduje to potwierdzenia w treści zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej. Dowodzi to, że skarga kasacyjna nie została skonstruowana z zachowaniem takiej staranności i precyzji, jakiej można oczekiwać od tego rodzaju pism. Uwaga ta dotyczy także zarzutów kasacyjnych. Jeden z nich, odniesiony do art. 17 pkt 12 i 14 ustawy w związku z § 12 pkt 16 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., pojawił się dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, został natomiast pominięty w jej petitum, w miejscu poświęconym powołaniu podstaw kasacyjnych. Ponadto przepisy objęte zarzutami nie są przywołane z wystarczającą dokładnością. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi łączy się również z określonymi obowiązkami podmiotów sporządzających skargi kasacyjne, polegającymi na konieczności oznaczenia takiego przepisu zgodnie z systematyzacją przyjętą w danym akcie normatywnym, z podaniem wyrażającej go jednostki reakcyjnej, i to nie tylko tej zasadniczej, stanowiącej artykuł, lecz także ewentualnie bardziej szczegółowej, zgodnie z dalszym podziałem wewnętrznym treści normatywnej, ujmowanej jako paragraf, ustęp, a nawet punkt i litera (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 472/10, LEX nr 672911). Tych standardów autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zachował w pełni, jeżeli zważyć, że art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 34 ustawy uczynił przedmiotem zarzutów kasacyjnych bez uwzględnienia ich rozbudowanej struktury wewnętrznej. Każdy z powyższych ustępów art. 15 dzieli się na kilkanaście punktów, zawierających katalog elementów treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z kolei art. 34 na dwa ustępy, z których drugi z pewnością pozostaje bez związku ze sprawą, skoro dotyczy kwestii wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie planu po utracie przez niego mocy. Mankamenty te nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej w stopniu uniemożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów uznać należy, że pierwszy z nich stanowi zapewne wynik nieporozumienia. Pełnomocnik skarżącego zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez utożsamienie interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie, z prawem własności nieruchomości, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku takiego poglądu nie wyraża. Sąd nawiązał natomiast trafnie do utrwalonego tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie stanowiska na temat naruszenia interesu prawnego jako przesłanki uprawniającej do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy. Przystępując do rozważenia tej kwestii odnotować należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę tę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą naruszone. Analizowana skarga jest zatem przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677). W konsekwencji podmiot ten musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegającym na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573 i z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, LEX nr 1391696). Tym samym omawiana skarga nie ma charakteru actio popularis, toteż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Ze względu na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenu, nierzadko wprowadzając ograniczenia w korzystaniu ze znajdujących się na nim nieruchomości, uchwała w sprawie planu może naruszyć przede wszystkim te interesy prawne lub uprawnienia, które przysługują właścicielom nieruchomości objętych planem. Każdy spośród właścicieli może jednak wnieść skargę na uchwałę tylko w odniesieniu do tej jej części, która dotyczy jego nieruchomości, i doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności wyłącznie w tym zakresie, gdyż w przeciwnym razie jego skarga stałaby się narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, LEX nr 1511174). Skarga ta, jak już wspomniano, jest bowiem instrumentem chroniącym interes indywidualny skarżącego, wobec czego musi on wykazać, że plan oddziałuje choćby pośrednio na jego sytuację prawną, w tym na możliwość wykonywania przez niego prawa własności nieruchomości. Nie może on więc występować w interesie innych osób czy nawet, tak jak organ nadzoru, w interesie publicznym sprowadzającym się do tego, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odpowiadał prawu jako całość. Znajduje to potwierdzenie również w treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, w świetle której każdy przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych ma prawo jedynie do ochrony własnego interesu prawnego. Dlatego dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest powołanie się w tej skardze na obiektywny związek pomiędzy postanowieniami planu a naruszeniem interesu prawnego skarżącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1424/12, LEX nr 1341536). Podzielić wypada zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie przedstawili żadnego przekonującego argumentu na rzecz tezy, że tego rodzaju związek zachodzi pomiędzy ich interesem prawnym a postanowieniami zaskarżonej uchwały odnoszącymi się do terenów położonych w innym miejscu niż to, gdzie zlokalizowana jest ich nieruchomość. Argumentu takiego nie dostarczył także ich pełnomocnik, powołując się – w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy – na art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd orzekając w przedmiocie skargi może wykroczyć poza jej zakres, wyznaczony jej zarzutami, wnioskami i wyrażonym w niej stanowiskiem prawnym, ale musi przestrzegać granic sprawy czy granic zaskarżenia, które w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakreśla naruszony indywidualny interes prawny (uprawnienie) skarżącego. Reguła określona w art. 134 § 1 P.p.s.a. nie pozwala więc przeprowadzić kontroli sądowej takich aktów lub takiej części aktów, do których zaskarżenia skarżący w ogóle nie jest uprawniony. Nie należą one bowiem do sprawy, w której granicach musi mieścić się orzeczenie sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących nie wykazał również, że naruszenie ich interesu prawnego zostało spowodowane ujawnieniem ich danych osobowych w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały. Skądinąd w skardze kasacyjnej (w przeciwieństwie do skargi do Sądu pierwszej instancji) nie wskazano żadnego przepisu ustawy o ochronie danych osobowych, z którego można byłoby wysnuć taki wniosek. Niepodobna zaś przyjąć, że w sprzeczności z wymogami ochronnymi przewidzianymi tą ustawą pozostaje rozpatrzenie uwag zgłoszonych przez zainteresowane osoby w toku postępowania mającego na celu uchwalenie lub zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustosunkowanie się do nich w załączniku do uchwały z podaniem imion i nazwisk oraz miasta, w którym te osoby zamieszkują i dla którego zresztą ten plan uchwalono. Postępowanie to przebiega w przestrzeni publicznej w sposób jawny dla społeczeństwa i z jego udziałem polegającym na składaniu uwag i wniosków. Zgodnie z art. 17 pkt 1 i 9 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma obowiązek, już w związku z ogłoszeniem o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, podać do publicznej wiadomości formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, a na dalszym etapie procedowania ogłosić o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożyć ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizować w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Trudno uznać, że osoby biorące udział w tej dyskusji powinny zachować anonimowość oraz że ich zindywidualizowanie w tym zakresie stanowi naruszenie ich danych osobowych. Przystępując z własnej woli do dyskursu odbywającego się w sferze publicznej trzeba przecież liczyć się z ujawnieniem swojego imienia i nazwiska, a także poglądów na temat stanowiący przedmiot dyskursu, dobrowolnie rezygnując ze swojej prywatności w tej materii. Nie można zarazem tracić z pola widzenia, że gwarancją realizacji uprawnień społeczeństwa łączących się z udziałem w postępowaniu w przedmiocie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego jest to, by uwagi i wnioski zgłoszone w toku publicznej dyskusji były w taki właśnie publiczny, transparentny sposób rozpatrzone, zgodnie z precyzyjnie określonymi regułami. Temu służy unormowanie art. 17 pkt 12-13 ustawy, nakładające na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązki polegające na rozpatrzeniu uwag oraz odpowiednio wprowadzeniu do projektu wynikających z nich zmian albo przedstawieniu radzie gminy – wraz z projektem planu – listy uwag nieuwzględnionych, sporządzonej według wzoru określonego w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy rada gminy rozpatruje te uwagi przed uchwaleniem planu miejscowego, zaś rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi jeden z załączników do planu. Nie ulega wątpliwości, że rada gminy powinna to uczynić w sposób indywidualny, tj. poprzez odniesienie się do każdej uwagi z osobna, a nie do wszystkich generalnie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 467/10, LEX 597618 i II OSK 589/10, LEX nr 597713, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10, LEX nr 1080246 i z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11, LEX nr 1138029). Skoro zatem rozstrzygnięciom tym należy dać wyraz w załączniku do uchwały, to wymaga to oznaczenia podmiotów, od których poszczególne uwagi pochodziły, przez podanie ich imion i nazwisk. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. nie przewiduje wzoru dla wspomnianego załącznika, lecz określa go tylko dla listy uwag nieuwzględnionych, sporządzanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i przekazywanej radzie gminy. Przywołany art. 20 ust. 1 ustawy został, zdaniem pełnomocnika skarżących, naruszony jednak przez to, że w zaskarżonej uchwale nie oznaczono należycie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stwierdzając zgodność uchwały ze studium. W tym kontekście odnotować trzeba, że w świetle tego przepisu rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W konsekwencji najważniejsze jest to, by rada gminy ten fakt stwierdziła przed uchwaleniem planu i by miała ku temu merytoryczne podstawy. Tymczasem pełnomocnik skarżących nie podniósł naruszenia prawa w tym zakresie, w szczególności nie przeprowadził próby wykazania niezgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, koncentrując się wyłącznie na zagadnieniach natury redakcyjnej, łączących się z metodą oznaczenia uchwały w sprawie studium. Są to jednak kwestie drugorzędne z punktu widzenia art. 20 ust. 1 ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie może być jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jaka uchwała w sprawie studium stanowi punkt odniesienia czy kryterium oceny, o której mowa w tym przepisie. Tak jest w niniejszej sprawie, skoro w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywała jedna uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obejmująca całe miasto Toruń. Należy zatem podzielić stanowisko, jakie w tej materii zajął Sąd pierwszej instancji, chociaż nietrafnie uznał on, że uchwała w sprawie studium została przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem uzasadnienia, nie sporządzono również uzasadnienia jej projektu, o którym wspomina się w odpowiedzi na skargę; w aktach znajduje się jedynie uzasadnienie stanowiące osobny dokument opracowany jako podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowiska przeprowadzonej przed uchwaleniem planu, który istotnie wymienia uchwałę w przedmiocie studium w sposób jednoznaczny. Niemniej to, że podczas tworzenia zaskarżonej uchwały nie zachowano redakcyjnej precyzji, nie może w takim stanie rzeczy być kwalifikowane jako naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tej uchwały. Analogicznie ocenić należy zarzut odniesiony do art. 27 i art. 34 ustawy. W tym przypadku również mankamenty o charakterze redakcyjnym nie uniemożliwiają ustalenia sytuacji faktycznej oraz prawnej i nie powodują naruszenia prawa wymagającego interwencji sądu administracyjnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że z § 49 zaskarżonej uchwały wynika niezbicie, iż wcześniej obowiązujące uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego straciły swoją moc z dniem wejścia tej uchwały w życie. Uchwałę tą dokonano więc uchwalenia planu, a nie jego zmiany, co pozostaje zresztą w zgodzie z tytułem uchwały z dnia 5 marca 2009 r., rozpoczynającej postępowanie, w wyniku którego zaskarżoną uchwałę podjęto. Konkluzji tej nie może podważyć to, że w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdza się, że stanowi ona zmianę wspomnianych wcześniej obowiązujących uchwał, używając pojęcia "zmiana" w znaczeniu odbiegającym od tego przyjętego w ustawie, czyli oznaczającym nie tyle modyfikację dotychczasowego planu, ile jego zastąpienie przez plan nowy. Te niekonsekwencje terminologiczne mogą rzeczywiście wywołać wątpliwości, ale te można jednak wyjaśnić za pomocą stosunkowo nieskomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, szczególnie poprzez sięgnięcie do przywołanego § 49 zaskarżonej uchwały. Z pewnością natomiast nie pozwalają one podejrzewać, tak jak to czyni autor skargi kasacyjnej, że postępowanie, w którym tę uchwałę przyjęto, było wadliwe z uwagi na to, iż nie było pewności co do tego, co stanowiło jego przedmiot, tj. czy był to projekt nowego planu czy też zmiany planów wcześniej obowiązujących. Jest tak tym bardziej dlatego, że w myśl art. 27 ustawy zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Przebieg postępowania w obu przypadkach powinien zatem być jednakowy. Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania i z uwagi na brak podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego organu, będącego radcą prawnym, w wysokości uwzględniającej stawkę określoną w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), powiększoną zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Za przyznaniem wynagrodzenia w stawce wyższej niż minimalna przemawia zwiększony nakład pracy, jaki pełnomocnik włożył tak w odpowiedź na skargę kasacyjną, jak w wypowiedź ustną na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W obu przypadkach prezentował bowiem rozbudowaną argumentację, odwołującą się do orzecznictwa i doktryny, wykazując się podwyższonym poziomem profesjonalizmu i staranności zawodowej.