I OSK 472/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 270/09 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 270/09 oddalił skargę K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G.z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.Z., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś.Z. po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., [...] 1)uchylił w całości od dnia 1 maja 2008 r. ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], przyznającą K.T. dodatek do zasiłku rodzinnego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na D.T. 2) odmówił jej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na D.T. w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 2 października 2008 r. uzyskał od wnioskodawczyni informację, że D.T. został w dniu 16 kwietnia 2007 r. uznany przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Z. przez swojego ojca P.J.L. Wyjaśnił, że aby K.T. jako osoba samotnie wychowująca dziecko posiadała prawo do świadczeń rodzinnych musi spełniać warunki określone w art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawczyni warunków tych nie spełnia, albowiem mimo tego, że ojciec dziecka jest znany, to jednak alimenty na dziecko, nie zostały zasądzone, a to oznacza, że z dniem 16 kwietnia 2007 r. utraciła ona prawo do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie w dacie wydania decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r., istniał fakt uznania dziecka przez ojca, to jednak wnioskodawczyni organu o tym nie poinformowała. Okoliczność ta uzasadniała wznowienie postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji K.T. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G., w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania i brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz niezastosowaniu się do wcześniejszych zaleceń organu odwoławczego. Ponadto podniosła, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza tego, czy jest ona osobą samotną w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 5 i art. 8 pkt 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości 2) uchyliło decyzję p.o. Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.Z. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś.Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], przyznającą K.T. na D.T. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i odmówiło K.T. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na D.T. w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu podało, że decyzja o przyznaniu K.T. na syna – D.T. w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie, została wydana przy ustaleniu, że wychowuje ona swojego syna samotnie, a ojciec dziecka jest nieznany. Natomiast w dniu 2 października 2008 r. organ pierwszej instancji otrzymał od K.T. odpis zupełny aktu urodzenia D.T., z którego wynika, że D. T. został w dniu 16 kwietnia 2007 r. przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Z. uznany przez swojego ojca P.J.L. W tych warunkach organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 9 października 2008 r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania K.T. wymienionego świadczenia rodzinnego na syna D. T., przyznanego decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r. Postanowienie zostało doręczone K. T.w dniu 18 października 2008 r. z pouczeniem o jej prawie do przedstawienia dowodów, składania wyjaśnień oraz przeglądania akt sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. K.T. nie odniosła się do tego postanowienia. Następnie w dniu [...] października 2008 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], o uchyleniu w całości od dnia 1 maja 2008 r. decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. po rozpatrzeniu odwołania K.T. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], decyzję organu pierwszej instancji uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim rozstrzygnięciu przypomniało organowi pierwszej instancji o obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i dopełnienia warunków określonych dla postępowania o wznowienie postępowania. Zaskarżona, w tym postępowaniu decyzja organu pierwszej instancji wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "ustawą", zasiłek rodzinny nie przysługuje i nie przysługiwał w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r., jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: 1) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, 2) ojciec dziecka jest nieznany, 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, 4) Sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Wynikające z art. 10 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje, gdy osoba uprawniona spełnia warunki określone w ustawie i jest równocześnie uprawniona do zasiłku rodzinnego. Wyjaśnił, iż w sprawie niniejszej ustalono, że gdy K.T. w dniu 9 maja 2008 r. występowała o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jej rodzina składała się z dwóch osób (jej samej i jej dziecka), przy czym ojciec dziecka D.T. był znany. Fakt ten potwierdza odpowiedni wpis, w akcie urodzenia dziecka, lecz na rzecz dziecka nie były zasądzone alimenty. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał decyzję przyznającą K.T. wnioskowane świadczenie rodzinne, nie mając wiedzy o tym, że już w dniu [...] kwietnia 2007 r. P.J.L. złożył przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Z. oświadczenie o uznaniu dziecka. A zatem od dnia 16 kwietnia 2007 r. odpadła podstawa do przyznania jej zasiłku rodzinnego na D.T. z tego powodu, że wprawdzie był wychowywany przez osobę samotną lecz nie było zasądzone na jego rzecz świadczenie alimentacyjne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że wystąpiła wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej. Uprawnienie do zasiłku rodzinnego, a tym samym i do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, uzależnione jest w przypadku osoby samotnie wychowującej dziecko m. in. od tego, aby było zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że wystąpiły przypadki wymienione w art. 7 pkt 5 ustawy. A zatem fakt, że dziecko jest wychowywane samotnie przez jednego z rodziców, ale drugi z rodziców jest znany, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro w dacie wydawania decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji nie miał wiedzy o tym, że D.T. już w dniu 16 kwietnia 2007 r. został uznany przez swojego ojca, i potraktował K. T. jako osobę samotnie wychowującą dziecko, którego ojciec jest nieznany, oznacza, że w sprawie ujawniła się istotna nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Konsekwencją ujawnienia się tej nowej okoliczności było uchylenie decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty. W wyniku tego rozpatrzenia ustalono, że K.T. wychowywała syna – D.T. samotnie, lecz nie były zasądzone alimenty na rzecz dziecka od jego ojca. Wnioskodawczyni takiemu ustaleniu nie zaprzeczyła. A zatem w świetle art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okresie od dnia 1 maja 2008 r., czyli miesiąca złożenia wniosku, do dnia 31 sierpnia 2008 r., czyli końca okresu zasiłkowego, w którym został złożony wniosek, zasiłek rodzinny jej nie przysługiwał. Brak uprawnienia do zasiłku rodzinnego skutkuje również brakiem uprawnienia do dodatku do tego zasiłku. Zdaniem organu odwoławczego odwołania dotyczące naruszenia praw strony były niezasadne, albowiem organ pierwszej instancji pouczył K.T. o prawie do przedstawienia dowodów, składania wyjaśnień oraz przeglądania akt sprawy. Tym samym odwołująca miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Jej milczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 4 lutego 2009 r. może świadczyć o tym, że ze swojego uprawnienia nie skorzystała. Przy czym, przyjęciu tego założenia nie stoi na przeszkodzie fakt, iż w sprawie występował jej pełnomocnik procesowy. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zmiana stanu faktycznego nie dotyczyła statusu odwołującej się jako osoby samotnie wychowującej dziecko, a tym samym bezzasadny okazał się zarzut odwołania dotyczący braku ustalenia, czy jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko. Z tych względów niezasadny jest zarzut odwołania o braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.T. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwą ich interpretację, a to: a) art. 10 K.p.a. i art. 40 § 2 K.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności niedokonywanie doręczeń ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się do zgromadzonego materiału dowodowego; b) art. 9 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak pouczenia strony o obowiązkach ciążących na osobach samotnie wychowujących dziecko, a także skutkach uznania dziecka przez jego ojca biologicznego; c) art. 7 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że choć organ pierwszej instancji został powiadomiony o ustanowieniu w sprawie pełnomocnika, to żadne doręczenia tego organu pierwszej instancji, oprócz decyzji, nie były dokonywane na adres jej pełnomocnika. Poza tym organ pierwszej instancji nie powiadomił, że zakończył postępowanie wyjaśniające. Skarżąca podniosła również, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego, a jedynym dowodem, na którym oparł rozstrzygnięcie jest odpis zupełny aktu urodzenia D.T.. W ocenie skarżącej brak ustaleń, czy jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko, tzn. czy wychowywała lub wychowuje dziecko sama, czy wspólnie z ojcem oznacza, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji nie pouczył jej o przysługujących jej prawach i obowiązkach osoby samotnie wychowującej dziecko, przez co nie była ona świadoma tego, że złożenie przez biologicznego ojca dziecka oświadczenia o jego uznaniu ma wpływ na jej prawo do świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podało, że pełnomocnik skarżącej zgłaszając swój udział w sprawie miał realną możliwość zapoznania się ze sprawą i zgłoszenia wniosków dowodowych czy oświadczeń, ponieważ od udzielenia mu pełnomocnictwa do wydania decyzji upłynęło przeszło pół miesiąca i nie musiał on oczekiwać jakiegoś osobnego wezwania, czy zawiadomienia. A zatem w tym zakresie do naruszeń prawa nie doszło. Niezasadny jest także kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro ustalone zostało bezspornie, że w dniu 16 kwietnia 2007 r. dziecko zostało uznane przez jego ojca. Natomiast skarżąca została pouczona o jej uprawnieniach i obowiązkach osoby samotnie wychowującej dziecko przy wydawaniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skoro K.T. występując w dniu 9 maja 2008 r. o świadczenie rodzinne na D.T. przedstawiła się jako osoba samotnie wychowująca swoje dziecko, składając na piśmie oświadczenie, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku rodzinnego oraz przyjęła pouczenie o zasadach wypłacania świadczeń rodzinnych zawarte w formularzu wniosku, a w decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. przyznającej żądane świadczenie rodzinne zostało zawarte pouczenie o obowiązku zawiadamiania o wszelkich zmianach mających wpływ na uprawnienie do zasiłku rodzinnego i dopiero w dniu 2 października 2008 r. powiadomiła organ pierwszej instancji o tym, że w dniu 16 kwietnia 2007 r. D.T. został uznany przez swojego ojca P.J.L., to od tego momentu ojciec D.T. był znany, a zatem odpadła przesłanka wymieniona w art. 7 pkt 5 oraz art. 10 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy do wypłaty K.T. świadczeń rodzinnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji uznanie dziecka przez jego ojca jest taką sytuacją, która zalicza się do zmiany mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. O tym fakcie K.T. powinna była powiadomić organ pierwszej instancji już we wniosku z dnia 24 sierpnia 2007 r. Skoro tego nie uczyniła, to zaistniały podstawy do uruchomienia nadzwyczajnego trybu eliminacyjnego decyzję ostateczną przyznającą prawo do świadczeń rodzinnych z obrotu prawnego. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji przyznającej świadczenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. I OSK 535/09 Lex nr 499576.) W związku z tym organ orzekający zasadnie – na podstawie art. 32 ust. 2 ww. ustawy – sięgnął do uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji wznowienia postępowania i jako podstawę wskazał 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi. Sąd pierwszej instancji na marginesie zauważył, iż fakt wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § pkt 5 k.p.a. i wydanie w trybie wznowieniowym nowej decyzji nie jest jednak tożsamy ze spełnieniem warunków wymaganych do definiowania pobranego świadczenia jako nienależne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2008 r. IV SA/GL 1177/07, Lex nr 501800). Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organu stwierdzającą niezasadność zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia praw strony w postępowaniu, gdyż wykazał on, że była ona informowana o możliwości czynnego udziału w sprawie, przedstawienia dowodów, składania wyjaśnień czy przeglądania akt sprawy, lecz z uprawnienia tego nie skorzystała. Taką samą możliwość miał również jej pełnomocnik. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadny jest również zarzut, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, i to w sytuacji, gdy dokonał on ustaleń niezbędnych do wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.T., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie w szczególności: a) art. 3 pkt 17 a, art. 8 pkt 3a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez ustalenie, iż skarżącej od dnia 16 kwietnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. nie przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, b) art. 3 pkt 17a, art. 6 i art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) przez ustalenie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego począwszy od dnia 16 kwietnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., c) art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. przez stosowanie w stosunku do dzieci wychowywanych w rodzinach niepełnych dyskryminujących je uregulowań prawnych przez automatyczne, nieuwzględniające sytuacji materialnej i rodzinnej dziecka, pozbawianie ich prawa do świadczeń rodzinnych. Wskazując na powyższe podstawy wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w następujący sposób: Zmienić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr SKO/41/ŚR-40/2009 z dnia 6 kwietnia 2009 r. w ten sposób, że stwierdzić uchylenie działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś.Z. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.Z. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]i umorzyć postępowanie w sprawie; Zasądzić na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych za obie instancje; Ewentualnie o: Jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. nr [...] z dnia 6 kwietnia 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej i instancji; Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało, że w październiku 2008 r. wystąpiła z pozwem o ustalenie alimentów na rzecz syna D.T. Natomiast w dniu 26 listopada 2008 r. w Sądzie Rejonowym we Lwówku zawarła ugodę z P.L., mocą której ten ostatni jak ojciec D.T. zobowiązał się do płacenia na rzecz dziecka alimentów począwszy od dnia 1 listopada 2008. Przy czym, ugoda ta uprawomocniła się w dniu 4 grudniu 2008 r. W ocenie skarżącej ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.) narusza art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, gdyż przewiduje automatyczne pozbawianie wszelkich świadczeń rodzinnych dzieci wychowywane w rodzinach niepełnych w sytuacji, gdy nie zostały im sądownie przyznane alimenty bez względu na ich sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną. W jej ocenie narusza ona także art. 2 i art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., która od dnia 7 lipca 1991 r. jest prawem obowiązującym w Polsce, gdyż dyskryminuje dzieci wychowywane przez osoby samotne. Natomiast zmuszanie takich osób do wystąpienia o alimenty na drogę sądową pozbawia często dziecko możliwości życia w pełnej rodzinie i nie może być uznane za działanie dla dobra dziecka i rodziny. Wskazała, że automatyczne pozbawienie prawa do świadczeń rodzinnych, bez badania sytuacji materialnej obojga rodziców, co zawsze ma miejsce w sytuacji dzieci pochodzących ze związków małżeńskich stanowi dyskryminację dzieci z uwagi na cenzus urodzenia, co jest zakazane Konwencją o prawach dziecka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując kontroli Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 cyt. ustawy nie zachodzą. W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej postawił jedynie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast zarzutów naruszenia przepisów :postępowania. Oznacza to, że nie został w niej zakwestionowany stan faktyczny przyjęty przez Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia. Wobec takiej treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 270/09, przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 17a tej ustawy za osobę samotnie wychowującą dziecko ustawodawca uznał pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Prawo do otrzymania zasiłku rodzinnego, który ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka oraz dodatków do tego świadczenia przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł (art. 5 ust. 1). Jednakże zgodnie z regulacją zawartą w art. 7 pkt 5 powołanej ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Z niekwestionowanego skargę kasacyjną stanu faktycznego wynika, że w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r. na rzecz dziecka świadczenie alimentacyjne nie zostało zasądzone, a od dnia 16 kwietnia 2007 r. ojciec dziecka był znany. Oznacza to, że od tej daty matce dziecka nie przysługiwał zarówno zasiłek rodzinny jak i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przestała ona bowiem spełniać warunki uprawniające ją do otrzymywania świadczeń rodzinnych, określone w art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezrozumiały ocenić należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 17a cyt. ustawy. Przepis ten zawiera ustawową definicję osoby samotnie wychowującej dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenie, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowująca dziecko. Jak wyżej wskazano stwierdzenie przez organy orzekające utraty przez skarżącą prawa do zasiłku rodzinnego, a w tej sprawie dodatku do tego zasiłku wynikało z faktu braku zasądzenia świadczeń alimentacyjnych od rodzica oraz uznania D.T. przez jego ojca, powodującego, że ojciec nie pozostawał nieznany, czego wymaga w sytuacji braku zasądzenia świadczeń alimentacyjnych art. 7 pkt 5 lit. b/ cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym zauważyć należy, iż fakt zawarcia ugody z ojcem dziecka w przedmiocie alimentów w dniu 26 listopada 2008 r. na co wskazuje skarga kasacyjna od dnia 1 listopada 2008 r. nie znosi braku zasądzenia alimentów w niniejszej sprawie Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 pkt 3a i art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazać należy, iż przepisy te dotyczą dodatku do zasiłku rodzinnego. Dodatek ten ma charakter pochodny, zależy wyłącznie od posiadania uprawnienia do samego zasiłku rodzinnego. A zatem w sytuacji, gdy skarżąca utraciła prawo do zasiłku rodzinnego, to nie może jej przysługiwać prawo do dodatku do niego. Z tych względów uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji omówionych wyżej przepisów za niezasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie może odnieść również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te bowiem dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. W petitum skargi kasacyjnej ale również w jej uzasadnieniu nie podano, które dokładnie przepisy wskazanych artykułów zostały w ocenie kasatora naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, czego dotyczy podstawa skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie. Konieczne jest zatem wskazanie określonego przepisu prawa materialnego zgodnie z jego systematyzacją w danym akcie normatywnym przyjmując, że przepisem nie jest wyłącznie jednostka ujmowana w ramach tej systematyzacji jako artykuł, lecz także jako paragraf (ustęp), punkt, litera, czy nawet zdanie w ramach przepisu zbudowanego w postaci wypowiedzi złożonej. A zatem dopiero w sytuacji odpowiednio precyzyjnego określenia w zakresie jednostki systematyzacyjnej możliwe jest dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów Konstytucji RP oraz przepisów Konwencji o Prawach Dziecka zauważyć należy, iż przepisy te zawierają treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalający skargę narusza zasadę równości, dobro rodziny, czy też prawa dziecka. Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji, a nie praw i spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalonych ustawach. W tej sprawie obowiązek pomocy rodzinie realizuje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji jest nietrafny. Przepis ten stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo równego traktowania przez władze publiczne. Wskazane wyżej wzorce znajdują odzwierciedlenie w przepisach m.in. ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują dla wszystkich osób spełniających określone w niej warunki te same uprawnienia do uzyskania tożsamej rodzajowo pomocy państwa. Wymagania ustawy dla wszystkich jej adresatów znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej są identyczne. Fakt, że ustawa nakłada pewne ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację rodzinną czy majątkową osób ubiegających się o pomoc, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości, która polega na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienie znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji prawnych, odpowiadających stosunkom społecznym. Jednocześnie podkreślić należy, iż art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń, o ile strona nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia (por. wyrok SN z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt III RN 141/01, OSNP 2002/24/584, wyrok TK z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K-16/3, OTK-A 2004/7/68). Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż skarżąca nie przedstawiła w skardze kasacyjnej wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, kto jej zdaniem naruszył przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji, (Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem, czy też władza ustawodawcza i wykonawcza, prowadząc określoną politykę dotyczącą świadczeń rodzinnych), a przede wszystkim, w jaki sposób doszło do tego naruszenia. Odmowna decyzja organu, a następnie oddalenie skargi przez Sąd nie może być kwalifikowane wprost jako naruszenie art. 32 Konstytucji, jeżeli skarżąca nie wykazała, na czym polegało przekroczenie prawa przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. W istocie chodzi więc o naruszenie przez Sąd przepisów rangi ustawowej, a powołanie się przez skarżącą na Konstytucję jest tylko nierozwiniętym argumentacyjnie swoistego rodzaju wzmocnieniem, skoro nie przedstawia się w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutów naruszenia Konstytucji przez Sąd. Jako nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do jego treści państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Jest to sformułowanie wskazujące na normę programową, znajdujące bezpośrednie i konkretne formy realizacji w warunkach ustanowionych ustawowo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę pogląd autora skargi kasacyjnej, iż uregulowania ustawy o świadczeniach rodzinnych są dyskryminujące w stosunku do dzieci pozamałżeńskich. Zauważyć należy, iż skarżąca uzyskiwała określoną w tej ustawie pomoc ze strony właściwych organów, a dopiero wówczas gdy przestała spełniać warunki do przyznania jej określonych świadczeń rodzinnych podjęta została decyzja, która podlegała kontroli Sądu pierwszej instancji. W sytuacji, w której organ orzekający działał na podstawie i w granicach określonych przez przepisy prawa, Sąd pierwszej instancji nie mógł skutecznie kwestionować takiego rozstrzygania. Podobnie ocenić należy zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie co do skutków, jakie powoduje wystąpienie o świadczenie alimentacyjne w stosunku do ojca dziecka z punktu widzenia kształtowania się związków pomiędzy dzieckiem, a jego rodzicami. Ustalenie formy świadczenia na rzecz dziecka w postaci zasadzenie alimentów nie może być bowiem traktowane jako element wykluczający skuteczność takich związków, w sytuacji, gdy łożenie na utrzymanie dziecka jest ich istotnym składnikiem. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konwencji o Prawach Dziecka wyjaśnić należy, ze ratyfikowane umowy międzynarodowe znajdują swoje miejsce w porządku prawa polskiego, a ich postanowienia w razie kolizji z przepisami krajowymi mają pierwszeństwo w stosowaniu. Art. 91 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje na pierwszeństwo stosowania umowy międzynarodowej jedynie w sytuacji, gdy ustawy krajowej nie da się pogodzić z tą umową. W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, w czym należy upatrywać sprzeczności przyjętych rozwiązań na gruncie prawa krajowego (ustawy o świadczeniach rodzinnych) z postanowieniami umowy międzynarodowej (Konwencji o Prawach Dziecka). W szczególności w jaki sposób i które przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszają w jej ocenie dyrektywy wyrażone w art. 2 i art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka. Tymczasem mając na uwadze treść przepisów stanowiących podstawę wydania zarówno kwestionowanych decyzji, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wskazywanych postanowień art. 2 oraz art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się między nimi sprzeczności. Zapisy Konwencji o Prawach Dziecka formułują postulaty, do realizacji których zobowiązane są Państwa – Strony umowy, w tym nadrzędny obowiązek zabezpieczenia praw dziecka. Oceniając obowiązki Państwa wynikające z Konwencji na tle rozpoznawanej sprawy można stwierdzić, że realizacja tych praw nie następuje poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania zasiłków rodzinnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zupełnie czym innym jest postulat zapewnienia dzieciom należnych im praw, a czym innym pomoc rodzicom, realizowana na podstawie konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.