II OSK 1989/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Ełk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 375/11 w sprawie ze skargi I. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 1 sierpnia 2007 r. nr XVIII/135/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 375/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi E. K. i I. K. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Ełk z dnia 1 sierpnia 2007 roku, Nr XVIII/135/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Ełk dla zadania pod nazwą "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych wraz ze składowiskiem Odpadów w Siedliskach koło Ełku. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 1 sierpnia 2007 roku Rada Gminy Ełk podjęła uchwałę Nr XVIII/135/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Ełk dla zadania pn. "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych wraz ze składowiskiem odpadów w Siedliskach k. Ełku". Pismem z dnia 10 marca 2010 roku I. i E. K. wezwali Radę Gminy Ełk do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wywołanego podjętą uchwałą. Uchwałą nr LXXV/594/2010 z dnia 23 kwietnia 2010 roku Rada Gminy Ełk odmówiła uwzględnienia niniejszego wezwania. Wobec odmowy uwzględnienia wymienionego wyżej wezwania I. i E. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie przed uchwaleniem planu stwierdzenia jego zgodności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ełk" i brak przegłosowania takiego stwierdzenia w trybie odrębnego głosowania poprzedzającego podjęcie uchwały. Nadto skarżący zarzucili brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych m.in. przez skarżących do projektu planu, przeprowadzonego w trybie odrębnych głosowań poprzedzających podjęcie uchwały. Skarżący zarzucili również Radzie Gminy naruszenie art. 10 pkt 4 i pkt 10 oraz art. 17 pkt 4 i pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu w oparciu m.in. o opracowania w zakresie oddziaływania na środowisko, zawierające niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia w zakresie struktury własnościowej nieruchomości objętych opracowaniem. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia ich interesu prawnego zagwarantowanego w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności należących do nich nieruchomości w trybie niezgodnym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrokiem z dnia 5 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 551/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 1 sierpnia 2007 roku, Nr XVIII/135/2007. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując oceny zgodności zaskarżonego planu miejscowego z przepisami prawa w kontekście ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżących nie dopatrzył się uchybień na tyle istotnych, aby uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli E. i I. K.. Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 roku, II OSK 2587/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2011 roku pełnomocnik Rady stwierdził, że z przyjętego porządku obrad Rady Gminy wynika, że nie wyodrębniono formalnie punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez Wójta, jednak punkt ten zawarty był w pozycji III, pkt 4 – Podjęcie uchwał. Nadto Zdaniem Rady Gminy z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby uwagi, które zostały złożone do projektu planu i nie zostały uwzględnione przez Wójta, musiały być poddane indywidualnemu odrębnemu głosowaniu. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 375/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Ełk z dnia 1 sierpnia 2007 roku, Nr XVIII/135/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Ełk dla zadania pod nazwą "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych wraz ze składowiskiem Odpadów w Siedliskach koło Ełku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, zgodnie z art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd stwierdził, że w orzecznictwie podkreśla się, iż przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Nadto zdaniem Sądu, wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. Sąd stwierdził również, że należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Art. 153 p.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 2587/10 mają zatem pierwszorzędne znaczenie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.). Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 omawianej ustawy: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu...". Oznacza to, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Trzeba więc przyjąć, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Zgodnie z wiążącym zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 2587/10 każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie w postaci indywidualnej uchwały. Należy więc przyjąć, że chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę, co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, zdaniem Sądu, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, zdaniem Sądu Rada Gminy musi mieć na uwadze, że stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, która powinna nastąpić przed jego uchwaleniem, jednakże oczywiście połączenie tej czynności z uchwaleniem planu nie prowadzi automatycznie do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby głosowanie nad zgodnością projektu planu ze studium nie zostało połączone z głosowaniem nad całością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym nie mniej dla zapewnienia prawidłowości postępowania zasadnym będzie w toku ponownego rozpoznania stwierdzenie zgodności projektu planu miejscowego ze studium, jeszcze przed uchwaleniem takiego planu miejscowego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Ełk podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię, w szczególności art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, że: a) rozstrzygnięcie o sposobie uwag zgłoszonych do projektu planu wymaga przeprowadzenia przez radę gminy odrębnych głosowań nad tymi uwagami i nie jest wystarczające łączne przegłosowanie wszystkich zgłoszonych uwag w ramach głosowania nad projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) brak oddzielnego głosowania nad każdą zgłoszoną uwagą ma charakter istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego nieważnością uchwały rady gminy w tej sprawie. Zdaniem Rady Gminy, z przyjętego porządku obrad wynika, że nie wyodrębniono formalnie punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez Wójta jednak punkt ten zawarty był w pozycji III, pkt 4. Wykładania gramatyczna i celowościowa art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w ocenie Rady Gminy, wskazuje, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie planu z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu planu i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik Nr 4 było więc równoznaczne z nieuwzględnieniem zgłoszonych uwag. Rada Gminy podzieliła natomiast stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag. Z § 3 pkt 3 uchwały wynika, że jej integralną część stanowił załącznik Nr 4, dotyczący rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Z załącznika tego wynika jednoznacznie, jakie jest stanowisko Rady odnośnie do przedstawionej listy uwag. Rada Gminy odrzuciła uwagi o numerach od 1 do 14, jako nieznajdujące uzasadnienia w przepisach powszechnie obowiązujących lub wykraczające poza kompetencje wnioskodawców. Na podstawie braku w protokole z obrad sesji Rady Gminy odrębnego formalnie punktu, przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez wójta, nie można przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Naruszenie takie miałoby miejsce wówczas, gdyby Wójt nie przedstawił Radzie listy nieuwzględnionych uwag lub Rada nie głosowałaby nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Zdaniem Rady Gminy nic nie stało na przeszkodzie, aby głosować nad wszystkimi uwagami jednocześnie, skoro treść wniesionych uwag była w istocie tożsama i dotyczyła takich samych propozycji rozwiązań planistycznych (przeznaczenie gruntów pod zabudowę mieszkaniową, siedliskową, pensjonatową), zaś żaden przepis prawa nie zobowiązywał Rady Gminy do odrębnego głosowania zgłoszonej uwagi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. i I. K. wnieśli o jej oddalenie wskazując, iż skarga kasacyjna oparta jest na zarzutach, które w świetle art. 190 p.p.s.a są niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W przedmiotowej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Rada Gminy formułując zarzut skargi kasacyjnej użyła sformułowania "naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w szczególności art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Użycie przez wnoszącego skargę kasacyjną sformułowania "zarzucam naruszenie prawa materialnego w szczególności" nie skutkuje powstaniem obowiązku rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wszelkich możliwych naruszeń prawa materialnego, jakie mogłyby zaistnieć w rozpoznawanej sprawie. Granice skargi kasacyjnej określają wyłącznie wskazane w niej wprost przepisy prawa materialnego, które zdaniem wnoszącego ją podmiotu zostały naruszone i tylko w tych granicach skarga kasacyjna może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie granice skargi kasacyjnej określa zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ma teść art. 190 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z przepisu tego wynika również, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 2587/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 551/10, którym to wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 1 sierpnia 2007 roku, Nr XVIII/135/2007. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji stwierdził, że stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala miejscowy plan, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Oznacza to, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzeć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął już organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzająca jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując uchwałę, co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że Sąd I instancji dopuścił głosowanie nad listą uwag, co nie znajduje żadnego oparcia w treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przytoczonego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rozstrzygnięcie przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu powinno polegać na głosowaniu nad każdą uwagą indywidualnie i fakt takiego indywidualnego głosowania powinien zostać udokumentowany przez Radę Gminy. Sposób, w jaki Rada Gminy Ełk rozpatrzyła uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowy. Powyższym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Kwestionowanie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 2587/10 i dokonywanie jego ponownej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej od ponownego wyroku wydanego przez Sąd I instancji, jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Odnosząc się do zarzutu wnoszącej skargę kasacyjną Gminy, iż brak oddzielnego głosowania nad każdą zgłoszoną uwagą nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zagadnienie to również zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 2587/10. Wskazać bowiem należy, iż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut błędnej wykładni art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za usprawiedliwiony. Tym samym stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu było naruszeniem istotnym. Należy wyraźnie podkreślić, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Ełk z dnia 1 sierpnia 2007 roku, Nr XVIII/135/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu nie oznacza konieczności powtarzania od początku całej procedury planistycznej. Rada Gminy powinna powtórzyć tę czynność, która stałą się powodem stwierdzenia nieważności miejscowego planu, to jest czynność rozpatrzenia uwag, uwzględniając przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tej kwestii, zawarty w wyroku z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 2587/10 oraz pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrażony w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 375/11. Rada Gminy Ełk winna też zastosować się do wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, by stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium nastąpiło odrębną uchwałą. Wprawdzie dokonanie tej czynności łącznie z uchwaleniem miejscowego planu nie może być traktowane, jako istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu niemniej, jednak to uchybienie powinno być przez Radę Gminy Ełk wyeliminowane. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.