II SA/Gl 569/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E.K. i B.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy G. (dalej "Wójt"), działając na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej u.p.z.p.), § 6 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 oraz § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych znajdujących się w granicach administracyjnych gminy G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w G. Nr [...] z dnia 7 września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z [...] r., Nr [...], poz. [...] ze zm. – dalej: m.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.), decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r., nr [...], odmówił wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Decyzja dotyczyła zmiany zagospodarowania terenu dokonanej na działce nr 1. przy ul. [...] w G.. Odwołanie od decyzji Wójta złożyła przez pełnomocnika G.P., zarzucając m. in. naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zezwolenie przez właściciela nieruchomości na parkowanie pojazdów i autokarów na łące nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania terenu tej nieruchomości z łąki na parking i in. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO.II/426/9/2022, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO przytoczyło treść art. 59 u.p.z.p. i stwierdziło, iż niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które nie dają podstaw do ograniczenia stosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przemawia za "szerokim" stosowaniem tego przepisu. Z wypisu i wyrysu z obowiązującego m.p.z.p. wynika, że działka jw. przeznaczona jest na: tereny upraw polowych, łąk i pastwisk. Aby przyjąć, że wykorzystanie działki do parkowania samochodów jest zgodne z treścią § 6 ust. 2 m.p.z.p., należy jednoznacznie stwierdzić, iż wymienione w tym przepisie parkingi mają wewnętrzny charakter dla zabudowy funkcji istniejącej danego (a wiec podlegającego analizie) terenu, a nie dla terenów sąsiednich. SKO wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt powinien dokonać raz jeszcze analizy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie i ich oceny prawnej, mając na uwadze moc wiążącą orzeczenia sądowego zapadłego poprzednio w sprawie oraz stanowisko Kolegium zawarte w decyzji. E.K. i B.K., w sprzeciwie złożonym przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 138 §2 k.p.a. Wskazano m. in., że SKO nie przywołało ustawowych przesłanek wymaganych do zastosowania regulacji zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie wskazało naruszenia przepisów postępowania oraz koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, z jakich przyczyn nie zastosowało przepisu art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał także, że gdyby w rozpoznawanej sprawie orzekł co do istoty sprawy, zastąpiłby w praktyce organ I instancji, do którego rozpatrzenie sprawy przekazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1219/20, pozbawiając tym samym stronę prawa do podważania ustaleń i wykładni w drodze zwyczajnego środka prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw okazał się być co do istoty zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Organ odwoławczy pisze (s. 6 decyzji), że w toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt powinien dokonać raz jeszcze analizy ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, mając na uwadze moc wiążącą orzeczenia sądowego zapadłego w niniejszej sprawie oraz stanowisko Kolegium zawarte w decyzji. SKO nie wykazuje zatem braków w postępowaniu dowodowym, a jedynie nakazuje ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz stanu prawnego. Jest to sprzeczne z wyraźną treścią art. 138 §2 k.p.a. Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej powinno być traktowane wyjątkowo, to musi być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie. Przy tym Sąd nie może dokonywać takich ocen za organ, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd nie może dokonywać oceny merytorycznej poszczególnych dowodów, w sytuacji kiedy oceny takiej nie dokonał sam organ. Nadto, ocena merytoryczna może być dokonana, gdy postępowanie przed organem nie zawiera istotnych uchybień. Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnych sprawy nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 §2 k.p.a. Wszystkie powyższe uchybienia art. 138 §2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. W przypadku konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji należy szczegółowo to uzasadnić w oparciu o przesłanki z art. 138 §2 k.p.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (514 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.