I OSK 2369/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 304/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 grudnia 2021 r. znak WS-VI.7534.3.70.2021.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 maja 2022 r. oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 grudnia 2021 r. znak WS-VI.7534.3.70.2021.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta W. decyzją z 1 lutego 2021 r., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. W., nieruchomości oznaczonych jako części działek: 1) nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., odpowiadającej części parceli katastralnej l. kat. [...], gm. kat. B., 2) nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., odpowiadającej części parceli katastralnej l. kat. [...], gm. kat. B., 3) nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., oraz nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., odpowiadających części parceli 1. kat. [...], gm. kat. B. - wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28.04.1951 r. znak: L.A.A.I/4/161/50. Decyzją z 30 grudnia 2021 r. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Starosty z 1 lutego 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na specyfikę sprawy, w której przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Podkreślono, że wywłaszczenie w trybie ww. dekretu następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Decyzje organów administracyjnych o wywłaszczeniu nieruchomości, w związku z budową miasta [...] dotyczyły często wielu nieruchomości, położonych w kilku gminach katastralnych, więc nie określano w nich celu wywłaszczenia precyzyjnie w stosunku do poszczególnych działek. Wojewoda wskazał, że chociaż organ I instancji nie pozyskał dokumentów wytworzonych przed wywłaszczeniem, w tym wniosku o wywłaszczenie, to z dotychczasowej praktyki organu odwoławczego w sprawach dotyczących rozpoznania odwołań od decyzji organów I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych ww. orzeczeniem PWRN w K. z 28 kwietnia 1951 r., do akt których zgromadzono dostępne dokumenty wytworzone przed tą datą, wynika, że dokumenty te miały charakter bardzo ogólny i nie pozwalały na tak ścisłe doprecyzowanie celu wywłaszczenia, jak obecnie postuluje się to w judykaturze oraz doktrynie prawa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że cel wywłaszczenia określony ogólnie jako budowa miasta [...] został na przedmiotowych nieruchomościach zrealizowany w wymaganym terminie oraz zgodnie z planami, które powstawały w latach 50 - tych. W oparciu o uzyskane dokumenty Wojewoda stwierdził, że początkowo planowany na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] okazały Ratusz, który miał być siedzibą władz administracyjnych miasta, ze względu na brak środków finansowych, a także fakt, że urzędy miały już zapewnioną siedzibę, nie został zrealizowany, a w jego miejscu utworzono, gdy finalizowane były ostatnie projekty w centrum, tj. z początkiem lat 60 tych - plac, z dwoma szerokimi chodnikami na krzyż z uporządkowaną zielenią i sieciami technicznymi. Termin i sposób zagospodarowania tej nieruchomości potwierdza, że nie stała się ona zbędna na ogólnie określony cel budowy [...], gdyż została w sposób planowany zagospodarowana dla potrzeb jej mieszkańców. Podobnie działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] jest zagospodarowana przez budynek wraz z jego infrastrukturą, który został zrealizowany w 1953 r., w którym wówczas znalazł swoją siedzibę Urząd Dzielnicowy a obecnie znajduje się Urząd Miasta K. (osiedle [...]), wobec czego z uwagi na oszczędności nie podjęto się budowy Ratusza. Obie nieruchomości znajdują się w terenie pierwszych osiedli mieszkaniowych realizowanych w [...] w I fazie budowy. Natomiast działki: nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], znajdowały się poza ścisłym centrum projektowanego miasta, przeznaczonym na "Magazyny i składy hurtowe" celem zaopatrzenia miasta w artykuły spożywcze i przemysłowe. Mapa zasadnicza potwierdza, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną z siecią kanalizacyjną i elektroenergetyczną, a działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną (dojazdową) z siecią elektroenergetyczną. Z ww. zdjęć lotniczych wynika, że w 1961 r. działka nr [...] była terenem niezagospodarowanym, obok magazynu ziemniaków, a dalej znajdował się obiekt stanowiący stację transformatorową nr 1 w pobliżu rozlewni piwa i wód gazowych, co można wywnioskować na podstawie projektu wstępnego ww. stacji z 1956 r. W 1970 r. na działce znajdowała się już droga wewnętrzna. Działka nr [...] od początku stanowiła drogę, początkowo pomiędzy terenami rolnymi, prowadzącą do ogródków działkowych (zdjęcie z 1961 r.), a później pomiędzy terenami rolnymi i halami (zdjęcia z lat z 1970 i 2004). Zdaniem Wojewody, takie zagospodarowanie tych nieruchomości, które miały się znajdować w terenie baz zaopatrzeniowych dla [...], potwierdza, że nie stały się one zbędne na cel wywłaszczenia, określony ogólnie jako budowa miasta [...], a szczegółowo doprecyzowany zgodnie z planami i opisany w zaskarżonej decyzji jako: teren Parku Ratuszowego, budynek administracyjny oraz drogi wewnętrzne na terenach Bazy Zaopatrzeniowej [...]. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący wniósł skargę do WSA w Krakowie. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji w całości poparł ustalenia faktyczne organów jako prawidłowe i mające oparcie w materiale dowodowym, uznając je za własne. Dodatkowo wskazał na sytuację sprzed i w okolicach wywłaszczenia podnosząc, że w takim otoczeniu historycznym orzeczeniem PWRN w K. z 28 kwietnia 1951 r., wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) parcele katastralne, położone w gm. kat. B. objęte 484-ema Lwh - ami zostały wywłaszczone na cele budowy miasta [...]. Orzeczenie obejmowało obecnie wnioskowane do zwrotu działki. Cel wywłaszczenia został w orzeczeniu ujęty ogólnie, ale miało to związek z tym, że ówcześnie istniał tylko ogólny plan miasta oraz wstępny projekt jego części. Nie istniały dokumenty wskazujące na konkretne przeznaczenie poszczególnych parcel objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1951 r. Sąd I instancji stwierdził, że ogólny cel wywłaszczenia , tj. budowa Miasta [...] dotyczył terenów objętych I etapem budowy, z planem generalnym z roku 1950, zbilansowanym w 1956 r. Ten I etap obejmował przedmiotowe działki nr [...] i nr [...]. Obie znajdowały się na terenach inwestowanych w latach 1950-56. Teren, gdzie znajdowała się pierwsza z nich planowano początkowo przeznaczyć pod ratusz, ale niemal od razu z tego pomysłu zrezygnowano i pozostawiono jako plac, a następnie park. Druga działka została zagospodarowana pod Urząd Dzielnicowy w okresie pierwszej sześciolatki. Co do działek nr [...] i [...] stanowiących drogi wewnętrzne z zarządzie Gminy, stanowiły one tereny objęte II etapem ( bez planów i projektów) realizacyjnym, poza ul. [...]. Na zdjęciu lotniczym z 1970r. i 2004r. są one widoczne jako drogi dojazdowe w terenie baz zaopatrzenia, magazynów i hurtowni. Prawidłowo zatem orzekły organy w zakresie uznania, że działki nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Skoro celem tym była budowa Miasta [...], wskazany wyżej sposób zagospodarowania tych działek bezsprzecznie stanowił realizację wspomnianego celu. W ocenie Sądu I instancji, utworzenie parku, jak budowa Urzędu Dzielnicowego czy dróg dojazdowych do hal i magazynów mieściła się w zakreślonym celu wywłaszczenia. Podkreślenia przy tym wymaga, mając na uwadze działkę, na której nie wybudowano Ratusza, iż nawet gdyby uznać, że nastąpiła tutaj zmiana przeznaczenia tej działki, to dalej mieściło się ono (utworzenie parku) w ramach tkanki miasta, a zatem było objęte celem wywłaszczenia. Jednakże nawet przy przyjęciu, że nastąpiła tutaj modyfikacja celu wywłaszczenia, nie zmieni to oceny całej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej polegające na niezastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., a co za tym idzie nieuchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach, w sytuacji, gdy wydające je organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie istniejącej i dostępnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem PWRN w K. z 28 kwietnia 1951 r. oraz dokonanie ustaleń faktycznych odnośnie do celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości z pominięciem okoliczności faktycznych wynikających z treści tej dokumentacji; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wybiórczy, w tym w szczególności oparcie się przez organy obu instancji jedynie na ustaleniach wynikających z dokumentacji powstałej po wywłaszczeniu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem zwrotowym, a zatem odnoszących się już wyłącznie do sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu wywłaszczenia; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia, na jakiej podstawie stwierdzono, że rozpatrywany w niniejszej sprawie obszar wywłaszczonych nieruchomości nie okazał się "zbędny na cel wywłaszczenia" jakim była "budowa miasta [...]" (jakie dokładnie dowody wskazują na realizację celu wywłaszczenia — zrealizowanie poszczególnych "elementów miasta [...]" ); II. prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że na rozpatrywanym w niniejszej sprawie obszarze wywłaszczonych nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, albowiem znajdują się tam "elementy miasta [...]", podczas gdy w stanie faktycznym sprawy części wywłaszczonych nieruchomości odpowiadające obecnym działkom nr [...], [...], [...] oraz [...] pozostawały w rzeczywistości zbędne na cel wywłaszczenia i należało orzec o ich zwrocie na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw. W istocie bowiem wbrew stanowisku jej autora przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie, wynikiem którego były niebudzące wątpliwości ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Takiej konkluzji nie stoi na przeszkodzie fakt, jak słusznie przyjęły organy i Sąd Wojewódzki, że dokumenty sprzed orzeczenia wywłaszczeniowego jak i samo orzeczenie wywłaszczeniowe cel wywłaszczenia określały ogólnikowo jako budowę miasta [...]. Słusznie przy tej ocenie wzięto pod uwagę uwarunkowania lat 40 tych i 50 tych XX wieku, niespotykaną skalę inwestycji, rozłożoną na wiele lat. W trakcie postępowania zwrotowego ustalono, że nie istniały w tamtym czasie dokumenty wskazujące na konkretne przeznaczenie parcel. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono dopuszczalność badania wszelkich materiałów, także powstałych po dacie wywłaszczenia, jeśli doprecyzowano w nich cel wywłaszczenia w sposób pozostający w zgodności z celem ogólnym. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność wykorzystania w okolicznościach niniejszej sprawy dokumentów dołączonych do akt innych spraw, w sytuacji gdy co prawda dotyczyły one innych działek jednak ich wywłaszczenie odbywało się w ramach budowy Miasta [...], w oparciu o te same plany generalne. Rację przyznać należało Sądowi I instancji, że cel określony jako budowa Miasta [...] nie sprowadzał się tylko do realizacji osiedla bloków, domów jednorodzinnych, obejmował także infrastrukturę, urządzenia służące mieszkańcom, takie jak pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, zieleń, ciągi piesze, jezdne, wodociągi, gazociągi, itp. Także modyfikacja celu wywłaszczenia, która nie jest równoznaczna ze zmianą nie może przesądzać o zbędności tego obszaru w rozumieniu z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g,n. Modyfikacja celu nie jest bowiem równoznaczna ze zmianą. Z tego względu skoro cel wywłaszczenia określono ogólnie jako budowa Miasta [...], to bezsprzecznie jego realizację stanowiło utworzenie na spornych działkach parku, wzniesienie budynku urzędu dzielnicowego, czy pobudowanie dróg dojazdowych do hal i magazynów na obszarze baz zaopatrzenia stworzonych celem zaspokojenia potrzeb Miasta [...]. Zaznaczenia wymaga, że oceniając zasadność decyzji odmawiającej zwrot słusznie przypisano istotne znaczenie podstawie prawnej orzeczenia wywłaszczeniowego, którą był dekret z 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie wymagający precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości, dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. W świetle powyższych rozważań za niezasadne uznać należało więc zarzuty kasacji, kwestionujące rzetelność ustaleń, poczynionych w ramach postępowania zwrotowego. Wbrew autorowi kasacji ustalenia te oparto o kompletny materiał dowodowy w aspekcie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. z uwzględnieniem wymagań z dekretu z 26 kwietnia 1949 r., co wyświetlono powyżej. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach kontrolowanego postępowania o zwrot nie pozostawało więc w sprzeczności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie objętych sądową kontrolą decyzji nie naruszało art. 107 § 3 k.p.a. Zawierało wszystkie niezbędne elementy tak w zakresie faktów jak i prawa, które pozwalały na zapoznanie się z przesłankami rozstrzygnięć obu instancji. W świetle niepodważonych ustaleń faktycznych aprobaty nie mógł znaleźć zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, skoro materiał dowodowy bezsprzecznie wskazywał, że na spornym obszarze zrealizowany został cel wywłaszczenia. Mając na względzie powyższe rozważania skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.