II SAB/Kr 131/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Rektora Akademii Sztuk Teatralnych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. oddala skargę. P. T., działający przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 25 lipca 2020 r. na bezczynność Rektora Akademii Sztuk Teatralnych w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 czerwca 2020 r. o wskazanie, kto podjął decyzję o wywieszeniu na budynku Akademii Sztuk Teatralnych przy ul. Straszewskiego 21-22 w Krakowie tęczowej flagi i czy decyzja o jej wywieszeniu została skonsultowana z ustawowymi organami Akademii Sztuk Teatralnych. Jednocześnie wniesiono o udostępnienie wnioskowanej informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. W skardze zarzucono naruszenie: 1) Art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji oraz brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek dostępowy, 2) Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej w trybie indywidualnego wniosku, 3) Art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji na wniosek w sytuacji, kiedy informacja ta nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej ani w centralnym repozytorium. Skarżący w skardze wniósł o: 1) zobowiązanie Rektora Akademii Sztuk Teatralnych w Krakowie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, 2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, 3) orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 100 zł, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącego przez radcę prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że jego mocodawca w dniu 25 czerwca 2020 r. skierował na podany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Akademii Sztuk Teatralnych im. Stanisława Wyspiańskiego w Krakowie adres poczty elektronicznej przeznaczony do składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. adres: [email protected], wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powyższy wniosek wysłany został z wykorzystywanego przez mocodawcę adresu poczty elektronicznej: [email protected] o godz. 17:58 we wskazanym wyżej dniu. Pełnomocnik w uzasadnieniu wskazał dalej, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi, tj. do dnia 25 lipca 2020 r., mocodawca nie otrzymał wnioskowanej informacji. Nie została też podjęta żadna inna czynność materialno-techniczna kończąca rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (np. poinformowanie o zakwalifikowaniu informacji jako niepublicznej, o odrębnym uregulowaniu dostępu do wnioskowanej informacji w stosunku do regulacji u.d.i.p., o braku wnioskowanej informacji w zasobach adresata wniosku itd.) lub stosowana w procedurze dostępowej (np. poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Nie została wreszcie wydana żadna z decyzji administracyjnych wynikająca z art. 14 ust. 2 lub art. 16 ust.1 u.d.i.p. Adresat wniosku dostępowego nie zareagował zatem w żaden sposób na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na dowód skierowania wniosku pełnomocnik załączył wydruk z poczty elektronicznej mocodawcy. Pełnomocnik dalej wskazał, że wniosek dostępowy może zostać skutecznie złożony anonimowo lub pod pseudonimem, co potwierdzają m.in. orzeczenia ze skarg na bezczynność składanych przez działacza społecznego funkcjonującego pod pseudonimem A. D.. Na brak obowiązku podania danych prawidłowo określających tożsamość wnioskodawcy wskazał m.in. WSA w Krakowie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 79/15. W skardze wskazano, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowanie majątkiem publicznym. Dalej podniesiono, że pytanie zawarte we wniosku dotyczyło nie tyle czynności faktycznej polegającej na wywieszeniu flagi na głównym budynku stanowiącym siedzibę dysponenta informacji, ale całego procesu decyzyjnego poprzedzającego powyższą czynność. Podkreślono, że odpowiedź na pytanie "kto podjął decyzję ...", której efektem stały się czynności faktyczne podejmowane w przestrzeni zarządzanej przez dysponenta informacji, stanowi niewątpliwie informację publiczną. Dalsza część pytania dotyczyła procesu konsultacji w ramach struktury ustawowych organów uczelni wyższej, to niewątpliwie wnioskowana informacja dotyczy organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a przede wszystkim funkcjonowania (art. 6 ust.2 pkt 3 u.d.i.p.). Odpowiedź pozwoliłaby bowiem na nabycie wiedzy przez zainteresowanego o praktyce funkcjonowania podmiotu publicznego zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Nawet jeśli z odpowiedzi wynikałoby, że nie podjęto żadnej procedury konsultacji w ramach ustawowych organów uczelni wyższej, a samo wywieszenie flagi było samowolnym działaniem osoby niebędącej funkcjonariuszem publicznym, to również taka ewentualna odpowiedź wskazywałaby na praktykę funkcjonowania dysponenta informacji, co wchodzi w zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej. Jeżeli natomiast opisana czynność faktyczna była podjęta celem wykonania zapisów dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., np. uchwały ustawowego organu uczelni, decyzji monokratycznego lub kolegialnego organu uczelni wyższej, to dodatkowo należałoby uwzględnić treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Pełnomocnik podniósł dalej, że wnioskowana informacja odnosi się do majątku publicznego pozostającego w dyspozycji organu, w tym majątku trwałego uczelni wyższej, co pozwala dodatkowo na zastosowanie przy ocenie zasadności niniejszej skargi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie można bowiem pominąć faktu, że flaga została wywieszona na budynku stanowiącym siedzibę główną uczelni wyższej. Wykorzystywanie majątku publicznego do wyrażania deklaracji przez podmioty publiczne finansowane ze środków publicznych (i cały proces poprzedzający takie wykorzystanie majątku publicznego) stanowi niewątpliwie wyraz gospodarowania majątkiem publicznym, co może być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora Akademii Sztuk Teatralnych w Krakowie wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniesiono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony z konta pocztowego e-mail z aliasem "[...]". Z załączonego do skargi wydruku wniosku o informację publiczną wynika, iż oznaczony jest on imieniem i nazwiskiem "P. L.", tymczasem skarga na bezczynność została założona przez P. T.. Skarżący nie wykazał, aby wniosek z dnia 25 czerwca 2020 r. faktycznie pochodził od niego, tym samym należy uznać, iż nie ma on legitymacji do złożenia skargi na bezczynność, co skutkuje koniecznością oddalenia skargi. W przypadku niepodzielenia w/w argumentacji i uznania zasadności skargi wniesiono o nieorzekanie o nałożeniu grzywny. Wniosek z dnia 25 czerwca 2020 r. nie trafił do Rektora celem rozpatrzenia, z uwagi na przeoczenie pracownika obsługującego skrzynkę [email protected]. Złożenie wniosku przypadało na okres intensywnych zmian organizacyjnych w Akademii Sztuk Teatralnych związanych z pandemią COVID-19, ograniczeniu kształcenia z uwagi na rozporządzenia ministerialne oraz przesunięcia większości pracowników do pracy zdalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast §2 cytowanego artykułu w pkt 8 precyzuje, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie w rozsądnym czasie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na wstępie należy wyjaśnić, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie wymaga uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Dlatego też należało uznać, że skarga jest dopuszczalna. Przedmiotem kontroli Sądu jest zarzucana przez skarżącego P. T. bezczynność Rektora Akademii Sztuk Teatralnych w Krakowie w rozpoznaniu wniosku z dnia 25 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Ponadto każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem, jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Tym samym Rektor Akademii Sztuk Teatralnych w Krakowie, do którego strona wniosłaby prawidłowo sporządzony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, byłby zobligowany do udostępnienia takiej informacji. Jakkolwiek zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to w przypadku udzielania informacji na wniosek, musi on pozwalać na dostateczną identyfikację wnioskodawcy. Jest to konieczne choćby ze względu na art. 14 ust. 2 czy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nakładają one na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki informacyjne, z którymi wiążą się skutki dla wnioskodawcy, bądź pod postacią umorzenia postępowania o udzielenie informacji, bądź pod postacią obowiązku poniesienia opłaty. Kwestią zatem kluczową jest ustalenie, czy przedmiotowy wniosek z dnia 25 czerwca 2020 r. o wskazanie, kto podjął decyzję o wywieszeniu na budynku Akademii Sztuk Teatralnych przy ul. Straszewskiego 21-22 w Krakowie tęczowej flagi i czy decyzja o jej wywieszeniu została skonsultowana z ustawowymi organami Akademii Sztuk Teatralnych, był skuteczny, a więc czy mógł zainicjować postępowanie obligujące organ administracji publicznej do udzielenia informacji publicznej. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę przychyla się do stanowiska, że wskazana wyżej ustawa u.d.i.p pozwala na szeroki dostęp do informacji publicznej, co jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa. Jednakże mimo, że postępowanie w tychże sprawach jest odformalizowane, to zdaniem sądu, za skuteczny nie może być uznany wniosek, który – tak jak w tej sprawie – został złożony anonimowo. Lektura wydruku ww. wniosku nie pozwala na ustalenie, kto był jego faktycznym nadawcą. Wniosek nie został opatrzony jakimkolwiek podpisem, nawet tzw. "podpisem klawiaturowym". Również z nazwy skrzynki nadawczej nie wynika, kto był autorem wniosku. Przedmiotowy wniosek został złożony z konta pocztowego e-mail z aliasem "[...]". Z załączonego do skargi wydruku wniosku o informację publiczną wynika, iż oznaczony jest on imieniem i nazwiskiem "P. L.", tymczasem skarga na bezczynność została założona przez P. T., który w skardze twierdzi, że jest to wniosek pochodzący właśnie od skarżącego. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę, mimo że znane mu jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, na które powołuje się skarżący, jest zdania, że użycie w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenia "każdy" nie jest równoznaczne z "anonimowym każdym". Wprawdzie nie ma żadnych przeszkód, by wniosek został złożony drogą elektroniczną, bez opatrzenia bezpiecznym podpisem, gdyż nie musi spełniać wymogów formalnych, o których mowa w art. 63 k.p.a., to jednak winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska, czy nazwy w przypadku podmiotów nie będących osobami fizycznymi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009r. sygn. I OSK 1277/08 – ONSA/WSA 2010/5/91, wyroki WSA: z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II SAB/Łd 86/16, z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. IISAB/Łd 132/16 i z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II SAB/Łd 56/16 oraz I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. Lexis Nexis 2012, M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 60 oraz M. Kłaczyński: "Dostęp do informacji publicznej. Komentarz"- Lex/el 2003). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się też, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (wyrok NSA z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2453/16, z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1428/16). Za wniosek pisemny uznaje się również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie został użyty podpis elektroniczny, co uzasadnia się brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy. Tym niemniej, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być podpisany tak, aby możliwa była jakakolwiek identyfikacja wnioskodawcy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skutkuje podjęciem przez podmiot obowiązany do jego załatwienia określonych działań organizacyjnych i czynności o znaczeniu procesowym. Przeciwne stanowisko nie pozwala na ustalenie, kto w istocie występuje z wnioskiem, czy osoba fizyczna, czy osoba prawna, czy organ administracji publicznej, czy też wniosek został wysłany z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy, co przy aktualnej technologii nie jest wykluczone. W tej sytuacji nie można ponadto stwierdzić, czy – tak jak w niniejszej sprawie - zachodzi tożsamość między wnioskodawcą, a stroną skarżącą. Aby mieć możliwość udzielenia odpowiedzi na wniosek, podmiot zobowiązany musi posiadać podstawowe dane wnioskodawcy. W przypadku korespondencji tradycyjnej, jak i elektronicznej, organ zobligowany do załatwienia wniosku, musi znać nie tylko adres do korespondencji (tradycyjny lub Internetowy), ale i informację do kogo konkretnie adresuje korespondencję. Pomimo, iż ustawa nie wymaga pełnej identyfikacji autora zapytania przesłanego drogą elektroniczną, to jednak jako niezbędne minimum, które winien zawierać każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, należy uznać wskazanie danych indywidualizujących wnioskodawcę. Nie sposób wymagać od organów, aby rozpoznawały wnioski nie podpisane lub nie wskazujące ich autora, czy to w formie papierowej, czy też elektronicznej i korespondencję swą kierowały do nieokreślonej strony. Niedopuszczalne byłoby wówczas również wydanie decyzji i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 16 i 17 u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skoro w treści e-maila przesłanego w dniu 25 czerwca 2020 r., o godz. 17:58, z adresu poczty elektronicznej: [...] brak jest podstawowych danych autora wniosku, to nie ma uzasadnienia do przydania mu charakteru procesowego skutkującego rozpoczęciem biegu terminu do jego załatwienia. Reasumując Sąd uznał, że nieskuteczne złożenie wniosku, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie może skutkować uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności. Ponadto skarżący nie wykazał, by wniosek z dnia 25 czerwca 2020 r. faktycznie pochodził od niego. Ten stan rzeczy powoduje, że na obecnym etapie przedwczesne byłoby rozważanie przez Sąd kwestii, czy wnioskowana w dniu 25 czerwca 2020 r. informacja stanowi informację publiczną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.