IV SA/Wr 358/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. R. S. (dalej skarżący, strona, wnioskodawca) pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w Ś. (dalej: organ pierwszej instancji, podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami zarejestrowanych w repertorium C pod symbolami 056 i 056s, które zostały wydane w 2017 r. Skarżący nadmienił również, że wskazane informacje mogą zostać mu przekazane na nośniku CD/DVD. Organ pierwszej instancji – pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r., nr [...] – poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.). Do załatwienia wniosku koniecznym byłoby bowiem wpierw wyselekcjonowanie spraw z systemu informatycznego i z prowadzonych repertoriów, następnie zaś ich grupowanie oraz poddanie procesowi anonimizacji. Przy czym ze wstępnych ustaleń wynika, że odnotowano 45 spraw o wskazanych przez skarżącego właściwościach, w tym 43, w których zostało sporządzone uzasadnienie. Z tych powodów organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie pouczył stronę, że jeżeli w wyznaczonym terminie nie wykaże on interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanej informacji, to wówczas zostanie wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia. Skarżący, ustosunkowując się do wezwania podał, że nie zgadza się z dokonaną przez organ kwalifikacją zawnioskowanych danych jako informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem strony anonimizacja orzeczeń nie może świadczyć o konieczności przetworzenia informacji publicznej. Stąd też potrzeba anonimizacji 43 wyroków wraz z uzasadnieniami nie powinna sprawić organowi trudności. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 k.p.a., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że realizacja wniosku strony wymagałaby znacznego nakładu sił i środków, albowiem w 2017 r. w repertorium C zarejestrowano 45 spraw o symbolach 056 i 056s. W takiej sytuacji należałoby ustalić wykaz przedmiotowych spraw w żądanym okresie, sprawdzić, czy wyrok został zaskarżony, a jeżeli tak to wskazać również sygnaturę akt Ca, przygotować skany wyroków wraz z uzasadnieniami, dokonać ich anonimizacji, a następnie nagrać je na płytę CD i przesłać wnioskodawcy. Wymienione czynności zaangażowałyby środki osobowe (pracownicy wydziałów orzeczniczych) oraz finansowe (nadgodziny) organu inne niż te, które są wykorzystywane w jego bieżącej działalności. Wyodrębnienie wnioskowanej informacji byłoby zatem pracochłonne i dezorganizowałoby pracę wydziałów sądu. Organ pierwszej instancji dodał również – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że działanie skarżącego należałoby postrzegać w kategoriach nadużycia prawa do informacji publicznej. Od wielu lat inicjuje on bowiem szereg postępowań dotyczących udostępnienia informacji publicznej, w ramach których zakres żądanych danych jest zbliżony. Celem ustawy dostępowej jest jawność i przejrzystość spraw publicznych, nie zaś zbieranie materiałów, które mogą zostać wykorzystane dla pozytywnego załatwienia indywidualnych i osobistych problemów. Mając na uwadze przedstawione okoliczności organ uznał, że skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych danych. Dlatego też koniecznym stało się wydanie decyzji odmownej. Skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i wniósł od niego odwołanie. Prezes Sądu Okręgowego w Ś. (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji), decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowym zagadnieniem było wyjaśnienie, czy żądane przez stronę dane miały charakter informacji publicznej przetworzonej. O tym zaś, czy mamy do czynienia z przetworzeniem informacji decyduje szereg czynników, w efekcie których powstaje jakościowo nowa informacja, nieistniejąca w momencie złożenia wniosku. Zaliczają się do nich również pracochłonne i ponadstandardowe działania pracowników, wykraczające poza ich zwykłe zadania i zakłócająca normalny tok funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. W ocenie organu drugiej instancji, zakres zawnioskowanych przez skarżącego danych jest znaczny, a ich przygotowanie (wyselekcjonowanie, pogrupowanie i anonimizacja) zaangażowałoby po stronie podmiotu zobowiązanego istotne środki i zasoby kadrowe, niezbędne do funkcjonowania wydziału orzeczniczego. Ich brak niewątpliwie zakłóciłby zaś prawidłowy tok realizacji podstawowego zadania sądu, jakimi jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Powołane okoliczności – zdaniem organu – prowadzą zatem do wniosku, że żądane przez skarżącego informacje publiczne mają charakter przetworzony. W takiej zaś sytuacji strona zobowiązana jest do wykazania, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec tego, że skarżący nie dowiódł istnienia po jego stronie takiego interesu w pozyskaniu zawnioskowanych danych publicznych, koniecznym stało się odmówienie mu ich udostępnienia. Strona zaskarżyła wydane rozstrzygnięcie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podnosząc, że zgodnie z powołanym w skardze orzecznictwem sądów administracyjnych anonimizacja wyroków oraz ich uzasadnień nie może stanowić o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Stąd też – w ocenie skarżącego – anonimizacja 43 orzeczeń nie powinna sprawić podmiotowi zobowiązanemu większego problemu. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a także zasądzenie poniesionych kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiadała prawu. Podstawę materialną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy dostępowej, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że za informację publiczną należy uznać każdą informację o sprawach publicznych. W niniejszym postępowaniu kwestią nie budzącą wątpliwości był fakt, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Nie kwestionowano również tego, że prezes sądu – jako organ władzy publicznej – był zobligowany do jej udostępnienia. Okolicznością sporną pozostaje natomiast charakter prawny żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawa dostępowa nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Jednakże w toku stosowania przepisów tej ustawy, w orzecznictwie sadowoadministracyjnym wykształcił się pogląd stanowiący, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Przetworzenie informacji prostych będzie zatem grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według różnych kryteriów, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą żądanie wnioskodawcy w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można było uznać żądanych przez wnioskodawcę danych za prostą informację publiczną. Czynności prowadzące bowiem do jej udostępnienia – wbrew twierdzeniom strony – nie miały nieskomplikowanego charakteru i nie sprowadzały się wyłącznie do anonimizacji wyroków wraz z ich uzasadnieniami. W celu realizacji żądania wnioskodawcy należało przede wszystkim przeanalizować istniejące repertoria i systemy informatyczne z punktu widzenia powołanych we wniosku kryteriów, odnoszących się zarówno do symboli statystycznych (056 i 056s), jak i interesującego stronę przedziału czasowego (2017 r.). Następnie organ winien wyodrębnić grupę interesujących spraw oraz dotrzeć do orzeczeń je kończących, którymi nie zawsze mogły być wyroki. Dopiero na samym zaś końcu, mając już utworzony zbiór orzeczeń, należało dokonać ich anonimizacji oraz – co istotne – zeskanować i nagrać na sugerowany przez skarżącego nośnik danych. Wymienione czynności obejmowany więc swoim zakresem szereg złożonych działań, niepolegających wyłącznie na konieczności usunięcia informacji identyfikujących. Dodatkowo musiałyby one zostać zwielokrotnione ponad 40 razy, albowiem ze wstępnego rozeznania przeprowadzonego przez organ wynikało, że kryteria podane przez skarżącego spełniało 45 spraw, z których w 43 przypadkach zostało sporządzone uzasadnienie. Warto przy tym podkreślić, że o ile trafnie skarżący spostrzega, że proces anonimizacji danych – sama w sobie – nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, o tyle anonimizacja niekiedy będzie miała wpływ na konieczność przetworzenia informacji publicznej. Może się bowiem zdarzyć tak, że jej zakres będzie na tyle znaczny, że zaangażuje on istotne zasoby podmiotu zobowiązanego, uniemożliwiając mu tym samym czasową realizację jego podstawowych zadań (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 865/17, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 175/17, oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 538/15). Wymienione czynności, które należy uznać za niezbędne dla wytworzenia oczekiwanej przez stronę informacji publicznej, niewątpliwie angażowałyby znaczne zasoby kadrowe podmiotu zobowiązanego, uniemożliwiając mu w tym czasie wykonywanie jego podstawowych zadań. Poza tym miałyby one charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny (analityczny). Stąd też informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należałoby uznać za informację przetworzoną. Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interes publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12). Wobec wskazanego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13) Z akt spraw wynika, że strona skarżąca została wezwana do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez nią informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca został przy tym pouczony, że w przypadku bezskutecznego upływu powyższego terminu zostanie wydana decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący stwierdził jedynie, że anonimizacja danych nie wpływa na konieczność przetworzenia żądanych przez niego informacji i nie powinna sprawić organowi zbyt dużego problemu. W żaden sposób nie odniósł się on natomiast do interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu zawnioskowanych danych. Stąd też podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po zbadaniu kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, doszedł do przekonania, że po stronie wnioskodawcy nie występuje ta wyjątkowa przesłanka. Wobec czego organ nie miał innej możliwości jak zastosować art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący o konieczności wydania decyzji odmownej. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podmiot zobowiązany doszedł do słusznego wniosku, że dane żądane przez stronę skarżącą stanowią informację przetworzoną. Wobec tego, że wnioskodawca – pomimo wezwania – nie wykazał w pozyskaniu tej informacji szczególnie istotnego interesu publicznego, którego istnienia organ również się nie dopatrzył, zasadnie odmówiono stronie skarżącej udostępnienia oczekiwanych przez nią informacji. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.