II SA/Wa 1480/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na Radę Gminy K. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/18 1. wymierza Radzie Gminy K. grzywnę w kwocie 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Rady Gminy K. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszenie prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 166/18 po rozpoznaniu skargi W. S. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Radę Gminy [...] do rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz W. S. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 czerwca 2020 r. W. S. wniósł na podstawie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Radę Gminy [...] prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 166/18. Skarżący domagał się stwierdzenia, iż organ rażąco naruszył prawo, dopuścił się przewlekłości postępowania oraz bezczynności. W ocenie skarżącego organ naruszył art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub też przyznanie na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy ww. kwoty. Wniósł też o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, iż wniosek z dnia [...] października 2017 r. dotyczył poinformowania, czy Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na zakup przez gminę działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] w miejscowości M., a jeśli tak o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie. Wyrok WSA w Warszawie stał się prawomocny w dniu 8 lutego 2019 r. Akta wraz z wyrokiem zostały zwrócone organowi przy piśmie Sądu z dnia 26 marca 2019 r. Skarżący podkreślił, iż pismem z dnia 31 marca 2019 r. złożonym w Urzędzie w dniu 1 kwietnia 2019 r. wezwał organ do wykonania prawomocnego wyroku. Rada Gminy [...] w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wskazała, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek została zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Skarżący podkreślił, że pismo z [...] lipca 2018 r. zostało sformułowane na wiele miesięcy przed wydaniem wyroku w sprawie i było uwzględnione przy wydaniu wyroku. Skarżący nadmienił, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do organu z prośbą o przesłanie jego dowodu nadania i doręczenia pisma z [...] lipca 2018 r. Poinformował też organ, że nie udało mu się odnaleźć w BIP Urzędu żadnych wnioskowanych uchwał Rady Gminy [...]. Poprosił o wskazanie ścieżki dostępu w BIP, o ile uchwała została opublikowana. Pismo to pozostało bez żadnej odpowiedzi organu. Organ nadal nie wykonał prawomocnego wyroku, dlatego też skarżący pismem z dnia 19 marca 2020 r. skierowanym pocztą elektroniczną ponownie wezwał do jego wykonania. Rada Gminy do dzisiaj nie odpowiedziała na to wezwanie. Skarżący podkreślił, iż ponad miesiąc później Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] poinformował go, że wezwanie z dnia 19 marca 2020 r. do wykonania ww. wyroku potraktował jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a odpowiedź na to wezwanie znajduje się w BIP Urzędu. Zdaniem skarżącego pod wskazanym adresem znajduje się pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], które odwołuje się do pisma z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], nie mającego żadnego związku z wnioskiem z dnia [...] października 2017 r., który był przedmiotem wyroku zobowiązującego. Pismo to dotyczy innego wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie kopii decyzji wójta. Powoływane przez organ pismo z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] zostało skierowane do osoby trzeciej J. S. i dotyczyło jego wniosków z dnia [...] lipca 2018 r. Pismo te nie miało żadnego związku z przedmiotowym wnioskiem. Podsumowując, skarżący stwierdził, że Rada Gminy [...] przez dwa i pół roku nie udzieliła odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ usiłuje jedynie zagmatwać sprawę i stworzyć pozory wykonania prawomocnego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny bądź wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "P.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 P.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 P.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że Skarżący dopełnił tej czynności, kierując do organu pismo z dnia 31 marca 2019 r., zawierające stosowne wezwanie. Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy, należy podkreślić, że przepis art. 154 P.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. W tym miejscu należy też przypomnieć, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienie sprawy – zatrzymania obstrukcji w postępowaniu. Zagwarantowanie go stronom postępowań administracyjnych, które pomimo uwzględnienia ich skarg na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w dalszym ciągu nie uzyskują załatwienia ich spraw, uzasadnia to, że wyrok w zakresie zobowiązującym do załatwienia sprawy, pomimo swojej prawomocności, nie jest wykonany. Strona nie ma bowiem innych środków prawnych służących przymuszeniu biernego organu do załatwienia jej sprawy. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", SIP LEX oraz wyrok BNSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, Lex nr 57180). Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku, bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 166/18 zobowiązał Radę Gminy [...] do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Te natomiast wpłynęły do organu 27 lutego 2020 r. Od tej daty rozpoczął zatem swój bieg wyznaczony wyrokiem – termin, w jakim wniosek skarżącej powinien być rozpatrzony. Termin ten upłynął więc w dniu 12 kwietnia 2019 r. Z ustalonego na podstawie akt stanu sprawy wynika, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. nie został przez organ wykonany, bowiem pomimo doręczenia odpisu prawomocnego wyroku w dniu 9 marca 2019 r., organ do chwili obecnej nie udzielił skarżącemu jasnej i jednoznacznej odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] października 2017 r. Z akt sprawy wynika, iż organ kilkakrotnie przekazywał informacje skarżącemu mające odnosić się do jego wniosku z dnia [...] października 2017 r. W rzeczywistości żadne z tych pism nie zawierało odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. I tak w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Rada Gminy [...] odesłała skarżącego do treści odpowiedzi udzielonej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. We wskazanym piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. brak jednak odniesienia się do wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r., pismo to zawiera natomiast odpowiedzi na dwadzieścia wniosków skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r. Poza tym w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. zawarte jest stwierdzenie, że cyt.: "W piśmie skierowanym do wnioskodawcy organ udostępnił również informację o trybie, w jakim Gmina uzyskała tytuł własności do wymienionej działki (z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami)". Nie wiadomo jednak, o którym piśmie jest mowa w przywołanym powyżej zdaniu. Sąd nie dopatrzył się takiego pisma w aktach sprawy, a organ tej kwestii w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym niestety nie wyjaśnił. W aktach sprawy zawarto również pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., dotyczące wyroku w sprawie II SA/Wa 166/18, w którym stwierdzono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017 r. został prawidłowo zrealizowany przez podmiot zobowiązany poprzez udostępnienie wymaganych informacji wraz z odpowiedzią z dnia [...] marca 2019 r. nr sprawy [...]". Wniosek z dnia [...] października 2017 r. dotyczył jednak zupełnie innej kwestii, a mianowicie kserokopii decyzji znak: [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], nie zaś kwestii informacji o ewentualnej zgodzie Rady Gminy [...] na zakup przez Gminę [...] działek o numerze ewidencyjnym: [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości M. W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. można co prawda znaleźć stwierdzenie, iż cyt.: "Uzyskanie własności w ww. trybie administracyjnym nie wymaga od organu stanowiącego konieczności wyrażenia zgody na zakup nieruchomości w formie stosownej uchwały.", brak jest jednak kategorycznej odniesienia tej uwagi do nabycia przez Gminę [...] ww. działek gruntu w miejscowości M. Dodać należy, iż nie jest dopuszczalne, w ocenie Sądu, przyjęcie, że udostępnienie informacji w zakresie żądania zawartego w piśmie z dnia [...] października 2017 r. nastąpiło już w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., jak twierdzi organ w piśmie procesowym z dnia 12 października 2020 r. Przyjęcie takiej koncepcji powodowałoby bowiem, podważenie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/18, stwierdzającego bezczynność Rady Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r. Ponadto w przekazanych Sądowi aktach brak jest kopii przekazanych przy piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. dokumentów, co również uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do ww. twierdzenia organu. W istocie odpowiedzi udzielane skarżącemu są na tyle niejasne i skomplikowane, iż ustalenie stanowiska organu wymaga szeregu pracochłonnych czynności, co pokazuje przytoczona powyżej analiza tych pism. Tymczasem wniosek skarżącego jest jasny i nieskomplikowany, a udzielenie nań odpowiedzi mogłoby nastąpić w zaledwie jednym zdaniu informującym o istnieniu lub nieistnieniu zgody Rady Gminy [...] na nabycie przedmiotowych działek. Z powyższych względów należało uznać, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/18 nie został przez organ wykonany w wyznaczonym terminie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ nie tylko do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Tymczasem żądane informacje nie zostały skarżącemu udostępnione. Uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 P.p.s.a. obliguje Sąd do wymierzenia grzywny. Ustalając jej wysokość, Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok, nadto stopień skomplikowania sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, uznając, że będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W ocenie Sądu bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała charakter rażący. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W badanej sprawie stan bezczynności obejmował stosunkowo długi okres czasu, dlatego też Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność była wynikiem lekceważącego stosunku do sprawy, przejawiającym się w niestarannym i chaotycznym załatwianiu wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kolejnym punkcie, stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd orzekł na mocy art. 154 § 2 P.p.s.a. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 7 P.p.s.a. W skardze żądania tego, jak zauważa Sąd, nie poparto właściwie żadnym uzasadnieniem. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast, i ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Skarżący, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinien zatem nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. W sytuacji wymierzenia organowi grzywny w kwocie 1000 zł, grzywna w tej wysokości dostatecznie, zdaniem Sądu, wypełnia już rolę dyscyplinującą na przyszłość. W tym też zakresie skarga została na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalona.