I SA/Wa 125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.H. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 488/11 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J.H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. J.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 488/11. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu do wykonania wyroku i trzykrotnego karania przez tut. Sąd za niewykonanie ww. wyroku, organ wydał jedynie dwie decyzje częściowe przyznające w każdej z nich odszkodowanie w wysokości 25% wartości nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczoną jako [...]. W związku z powyższym skarżący wniósł o wymierzenie organowi w wysokości co najmniej 15000 zł, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej. Z akt sprawy wynika, że w sprawie zostały już wydane trzy wyroki w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] przytoczonego wyżej wyroku. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2417/13, Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł. Następnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2988/14, Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 zł. Z kolei wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt 1421/15 Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 zł i stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] po wydaniu ww. wyroku z dnia 6 marca 2012 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Organ przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że w sprawie zostały wydane trzy decyzje Prezydenta [...]: 1. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] przyznająca odszkodowanie za część nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako [...], stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...], która obecnie stanowi cześć działek nr [...] o obrębu [...], będących własnością [...]; 2. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie za udział wynoszący 25% wartości nieruchomości o pow. [...] stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] będące własnością Skarbu Państwa; 3. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie za udział wynoszący 25% wartości nieruchomości o pow. [...] stanowiącej działki [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], będące własnością Skarbu Państwa. Podał, że p pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik stron został poinformowany o przyczynach niedochowania terminu określonego w art. 35 k.p.a. oraz o tym, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku planowany jest na dzień 31 maja 2018 r. Opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy spowodowane są bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł dodatkowo o: 1. orzeczenie na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. Prezydent [...] ma obowiązek wypłacić na rzecz skarżącego odszkodowanie w kwocie [...] za przedmiotową nieruchomość, co stanowi 50% należnego odszkodowania przypadającego skarżącemu; 2. zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego J.N. o sporządzenie i złożenie do akt sprawy w trybie art. 156 § 4 p.p.s.a. dokumentu potwierdzającego aktualność znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei w myśl art. 154 § 2 p.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pomimo trzech prawomocnych wyroków Sądu z dnia 17 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2417/13, z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2988/14 i z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1421/15 wymierzających organowi grzywnę w wysokości odpowiednio 1000 zł, 5000 zł i 5000 zł za niewykonanie wskazanego na wstępie wyroku z dnia 6 marca 2012 r. do dnia wydania niniejszego orzeczenia Prezydent nie rozstrzygnął w całości wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 1991 r. o przyznanie odszkodowania. Oznacza to, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 488/11, pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie grzywny organowi Sąd uznał za uzasadniony, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 10000 zł. Wymierzając grzywnę w takiej kwocie Sąd wziął pod uwagę ponad cześcioletni okres niewykonania przez organ prawomocnego wyroku, jak również to, że pomimo trzykrotnego wymierzania organowi grzywny prawomocnymi wyrokami Sądu Prezydent [...] wciąż nie wydał decyzji odszkodowawczej rozstrzygającej o całości żądania. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 ppsa. Oceny tej nie może zmienić wydanie przez Prezydenta dwóch częściowych decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], ustalających , każda z nich, odszkodowanie w wysokości 25% wartości przedmiotowej nieruchomości. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Wymierzona grzywna organowi ma za zadanie nie tylko zdyscyplinowanie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi sytuacja, w której organ nie podejmuje skutecznych kroków zmierzających do załatwienia pozostałej części wniosku odszkodowawczego. Powyższe uzasadnia zatem uznanie działania organu za rażąco naruszające zasadę szybkości postępowania nakazującą organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.), jak i przepisy procedury administracyjnej określającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Sądowi znany jest z urzędu zarówno fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, ze względu na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Nie może to jednak w niniejszym przypadku wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż zachowanie organu, trudno uznać za nakierowane na rozpoznanie sprawy. Art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować, doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Skarżąca uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie omawianego przepisu powinien nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej. Omawiany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga do jego uwzględnienia, wykazania przez stronę występującą z wnioskiem, istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., I OSK 451/17, wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., I OSK 292/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., II OSK 268/17, wyrok NSA z dnia 9 września 2017 r., I OSK 798/17). W przedmiotowej sprawie zawarto w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej, jednak uzasadnienie wskazuje jedynie na okoliczność bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Skarżący nie wykazał istnienia i rozmiaru szkody powstałej na skutek zwłoki w orzekaniu przez organ, przez co brak było warunków do uwzględnienia jego wniosku. Sąd miał na względnie również okoliczność, że organ wydał już dwie decyzje ustalające odszkodowanie za udział wynoszący łącznie 50% wartości przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też oddalił skargę w tej części. Sąd miał na względnie również okoliczność, że organ wydał już dwie decyzje ustalające odszkodowanie za udział wynoszący łącznie 50% wartości przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też oddalił skargę w tej części. Sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w pkt 1 pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia 12 marca 2018 r. i w tej części oddalił skargę. Przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, że powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Przedmiotem skargi jest bowiem niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził bezczynność organu I instancji i wyznaczył termin na rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie. Wydając w trakcie postępowania administracyjnego decyzje ustalające w łącznej wysokości 50% odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, organ uznał prawo skarżącego do otrzymania odszkodowania. Nie jest ono zatem przez organ kwestionowane, a przeciwnie zostało już uznane w wydanych decyzjach. Kwestią sporną obecnie pozostaje, kiedy i w jakiej wysokości (wobec utraty mocy obowiązującej operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu) organ wyda decyzję o pozostałej części odszkodowania. Oznacza to, że obecnie przedmiotem rozstrzygania przez organ jest przede wszystkim kwestia ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W tej zaś kwestii przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. nie daje Sądowi żadnych uprawnień. Sąd nie uwzględnił również wniosku zawartego w pkt 2 pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia 12 marca 2018 r. i w tej części oddalił skargę. Wskazać należy, że Sąd nie jest ma prawnych możliwości zobowiązania rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia i złożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego aktualność operatu szacunkowego. To organ prowadzący postępowania powinien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności sporządzonego wcześniej operatu szacunkowego albo o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art. 154 § 2 zd. 2, i art. 154 § 7 p.p.s.a orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku, w pkt 4 sentencji wyroku – na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).