II OSK 528/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. G. i K. P. oraz M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 823/21 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 31 lipca 2018 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: B. M., B. W., B., C., C., D., G., G., G., G. J., K., K., Ł., M., N., N.-K., P. M., P. W., P., P., P., R., S., S., W., W., W., W., Z. 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza solidarnie od B. G. i K. P. na rzecz Gminy K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od M. J. na rzecz Gminy K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 823/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. J. na uchwałę nr ... Rady Gminy K. z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: B. M., B. W., B., C., C., D., G., G., G., G. J., K., K., Ł., M., N., N.-K., P. M., P. W., P., P., P., R., S., S., W., W., W., W., Z. (dalej: "Plan" lub "Plan miejscowy"). W przedmiotowej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej uczestniczki postępowania B. G. i K. P. zaskarżyły powyższy wyrok w części co do działek o numerach ... oraz ... obręb P. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania, wobec pozbawienia strony możności obrony swych praw, a to wobec naruszenia art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa covidowa" lub "ustawa z dnia 2 marca 2020 r.") w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania: II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") przez ich błędną wykładnię, a to przez uznanie, że wiążące dla organów ustalenia studium oraz uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium może nastąpić, gdy nie został spełniony relewantny warunek, a wystarczające jest wówczas podejmowanie przez organ dostępnych dlań działań w celu zniesienia istniejących przeszkód. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 186 p.p.s.a. i 203 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, względnie w razie nieuwzględnienia zarzutu nieważności o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej uchwały, w części obejmującej działki o numerach ... oraz ... obręb P. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, mimo wniosku skarżącego z dnia 6 września 2021 roku o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, 2) naruszenie art. 7 oraz 10 k.p.a. przez brak wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wyważenia interesów publicznego i prywatnego, 3) naruszenie zasad poprawnego rozumowania i logiki, polegające na nierozpoznaniu istoty zarzutów stawianych przez skarżącego i uczestników B. G. i K. P., argumentację oderwaną od stanu faktycznego niniejszej sprawy, polegającą na przyjęciu, że skoro studium zagospodarowania nie stanowi normy o charakterze kategorycznym, to zmiana w planie miejscowym zasad przyjętych w studium nie stanowi naruszenia reguł sporządzania planu miejscowego, 4) naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że studium zagospodarowania ma charakter warunkowy, zatem w wypadku wprowadzenia zmian w planie miejscowym, nie dochodzi do naruszenia praw jednostki (Sąd określa to jako relewantny warunek, który się nie ziścił), 5) naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz przyjęcie zasadniczo, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest związany treścią art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p., 6) nieuwzględnienie argumentacji skarżącego, w tym dotyczących czynników utrudniających rozwój na terenach objętych studium, a następnie zmienionym planem miejscowym, akceptowanie przez Sąd stanu niepewności w zakresie korzystania z prawa własności nieruchomości, polegające na przyjęciu koncepcji relewantnego warunku, który się nie ziścił, podczas gdy jest to wykładnia całkowicie sprzeczna z interesem jednostek, których nieruchomości są położone na terenach objętych studium. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczek postępowania organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, zawartym w obu skargach kasacyjnych, Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 31 lipca 2018 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadnie zarzucono nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdaniem uczestników skutkowało pozbawieniem możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zdaniem uczestników naruszenie przepisów art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji polegało na tym, że Sąd Wojewódzki uzależnił skierowanie sprawy na rozprawę zdalną od tego, czy wszystkie strony i uczestnicy będą mieli możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Z przytoczonych przepisów wynika, że nowelizacją z 28 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1090) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie w ust. 3 art. 15zzs⁴ przewidziano możliwość zarządzenia przez Przewodniczącego posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Dlatego prawidłowo w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału z 5 sierpnia 2021 r. zamieszczano informację, że jeśli którakolwiek ze stron nie będzie miała możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, to sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Nie mają racji skarżący, wywodząc w skardze kasacyjnej, że uzależnienie skierowania sprawy na rozprawę zdalną od tego czy wszystkie strony mogą w niej uczestniczyć, jest działaniem pozaprawnym i nieuzasadnionym. Wszystkie bowiem strony muszą mieć zapewnione równy udział w rozprawie odmiejscowionej, w przeciwnym razie osoby niemające technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej mogłyby postrzegać takie posiedzenia jako formę faworyzowania czy uprzywilejowania osób korzystających z odpowiednich narzędzi informatycznych. W przypadku rozprawy zdalnej nie ma analogicznej sytuacji jak przy rozprawie tradycyjnej, kiedy to od decyzji samej strony zależy, czy stawi się do budynku sądowego celem udziału w rozprawie. Aktualnie dostępność do urządzeń technicznych umożliwiających łączność internetową z przekazem obrazu i dźwięku nie jest powszechna, tak więc mylnie autor skargi utożsamia brak potwierdzenia przez stronę możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej z przypadkiem niestawiennictwa strony na rozprawę tradycyjną. W konsekwencji nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że pozbawienie możności obrony swych praw przez uczestników wiązać należy z rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym, mimo zgłoszenia przez pełnomocnika wniosku o przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Za chybiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że: jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Z treści przytoczonego przepisu wynika wyraźnie, że w przepisach szczególnych mogą być ustanowione wyjątki od zasady, zgodnie z którą sprawy rozpoznawane są na posiedzeniach jawnych. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19, art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19, niewątpliwie służą ochronie zdrowia i życia ludzkiego. W orzecznictwie przyjęto stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczane ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21). W powołanym wyżej wyroku słusznie zaznaczono, że choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało przyjąć, że informacje i pouczenia zawarte w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału z 5 sierpnia 2021 r. stwarzały możliwość przedstawienia na piśmie stanowiska stron i uczestników w sprawie, zwłaszcza że skarżący kasacyjnie byli reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, a w wymienionym zarządzeniu wskazano datę w jakiej odbędzie się rozprawa zdalna lub posiedzenie niejawne. Wprawdzie brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia przyczyny wyznaczenia posiedzenia niejawnego jest uchybieniem proceduralnym, lecz pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. W rezultacie zarzut nieważności postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezasadny okazał się również zarzut ze skargi kasacyjnej uczestników wskazujący na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Po pierwsze, w sprawie nie miał zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż odnosi się on do skarg złożonych na decyzję lub postanowienie, tak więc nie mógł być naruszony przez Sąd Wojewódzki. Dla porządku wyjaśnić trzeba, że o nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego Sąd Wojewódzki orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jednak w niniejszej sprawie brak było przesłanek do uwzględnienia skargi. Po drugie, Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy kierował się właściwą wykładnią przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywodząc w konsekwencji, że zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem zasad lub trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu przypomnieć należy, że skarżący i uczestnicy domagali się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z powodu niezgodności przyjętego w Planie przeznaczenia działek nr ..., ..., ... i ... pod zabudowę zagrodową, podczas gdy według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wymienione nieruchomości znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem MN/MU (zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa i usługowa – dz. nr ... i ...) oraz w obszarze MR/RU (zabudowa jednorodzinna i zagrodowa oraz produkcja rolna – dz. nr ... i ...). Natomiast Rada Gminy K., domagając się oddalenia skargi wyjaśniła, że w toku procedury planistycznej wystąpiła z wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia wszystkich gruntów rolnych klas I – III, które zostały wskazane w Studium pod zagospodarowanie nierolnicze, jednak decyzją z dnia 24 października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie nierolnicze części gruntów rolnych, a w części obejmującej m.in. działki stanowiące własność skarżącego i uczestników nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W konsekwencji, tereny rolne - co do których brak było zgody na zmianę przeznaczenia - zostały utrzymane w Planie jako tereny rolne z możliwością zabudowy zagrodowej, przy czym organ wyjaśnił, że również we wcześniejszym planie miejscowym z 2005 r. sporne grunty objęte były terenem rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że określenie właściwej relacji występującej między studium a planem miejscowym (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) wymaga wstępnie dokonania wykładni samego studium, a w szczególności wyróżnienia dwóch kategorii ustaleń: - jednej kategorii, do której zaliczyć należy takie ustalenia studium, których uszczegółowienie i konkretyzacja może nastąpić w planie miejscowym, a zarazem osiągnięcie tego skutku zależy wyłącznie od prawodawcy lokalnego; - drugiej kategorii, do której zaliczyć należy takie ustalenia studium, których urzeczywistnienie w planie miejscowym nie zależy wyłącznie od woli prawodawcy lokalnego, lecz także od zaistnienia określonych czynników zewnętrznych stanowiących faktyczne lub prawne determinanty antycypowanych rozwiązań. Konsekwentnie organowi planistycznemu można zarzucić naruszenie prawa tylko w dwóch przypadkach: wtedy, gdy nie urzeczywistnił odnośnych ustaleń studium mimo takiej możliwości (obiektywne przeszkody nie istniały albo zostały zniesione) albo wtedy, gdy nie podejmował dostępnych dlań działań w celu zniesienia istniejących przeszkód. Sąd Wojewódzki zaznaczył prawidłowo, że ustalenia studium, które przewidują zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze należą do drugiej kategorii, wszak ich urzeczywistnienie w planie miejscowym zależy od zgody właściwego organu. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że skoro postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (dalej: Studium) kierunkowo przewidywały zmianę zagospodarowania przedmiotowych działek, uwarunkowaną uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, to brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tym zakresie, wykluczał stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy uchwalony Plan miejscowy narusza ustalenia Studium. Jeżeli kierunkowe ustalenia Studium co do nierolniczego zagospodarowania określonych obszarów nie mogły być wdrożone do projektu Planu miejscowego wobec braku wymaganej zgody właściwego organu, to uzasadnione było określenie w planie przeznaczenia oznaczonych gruntów jako rolnych, zgodnie ze stanem dotychczasowym. W rezultacie przyjęcie w planie postanowień wskazujących na rolne przeznaczenie przedmiotowych działek z zabudową zagrodową nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej uczestników, iż w omawianym przypadku, organ gminy powinien odstąpić od uchwalenia Planu miejscowego albo dokonać zmiany Studium. Słusznie bowiem Rada Gminy wskazała, że nieuzyskanie aktualnie zgody na odrolnienie oznaczonych gruntów nie oznacza, że nie będzie to możliwe w przyszłości przy podjęciu kolejnej procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej Gminy, złożonej od pierwszego wyroku z 2 grudnia 2019 r. zaznaczono, że jeżeli zmienią się uwarunkowania i ulegnie pomniejszeniu istniejąca rezerwa terenów budowlanych na terenach gminy, dotąd niezainwestowanych, to będzie można ponowić procedurę zmiany obowiązującego planu miejscowego w kierunku wskazanym w Studium. Ponadto Gmina przedstawiła przekonującą argumentację uzasadniającą nadanie spornym działkom gruntowym w nowym Planie dotychczasowego przeznaczenia rolnego z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. W przeciwnym razie bowiem na części terenów, co do których nie uzyskano zgody na odrolnienie, konieczne byłoby zachowanie poprzedniego planu miejscowego z 2004 r. lub 2005 r. W istocie sytuacja planistyczna gruntów stanowiących własność uczestników w obu przypadkach byłaby tożsama, jednak korzystanie przez Gminę i osoby zainteresowane z trzech planów miejscowych z 2004, 2005 i 2018 wprowadzałoby dużo utrudnień administracyjnych, a przy tym zmiany stanu prawnego sprawiły dezaktualizację części postanowień zawartych w planach wcześniej uchwalonych. Wobec powyższego uznać należało, że brak prawnej możliwości zmiany w Planie miejscowym przeznaczenia spornych działek gruntowych z rolnych na budowlane sprawił, iż racjonalnym, korzystnym i zgodnym z prawem było utrzymanie w zaskarżonej uchwale dotychczasowego rolnego ich przeznaczenia, zwłaszcza że dopuszczenie zabudowy zagrodowej wiąże się z ochroną akustyczną danego terenu. Wybrany przez Radę Gminy sposób rozwiązania zaistniałego problemu niewątpliwie nie stanowił nadużycia władztwa planistycznego, lecz był efektem wyważenia uwarunkowań prawnych oraz interesów wspólnoty i poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym Planem miejscowym. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem planistycznym wyznaczającym długofalowo kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), natomiast przeznaczenie konkretnych terenów jest określone w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Co ważne, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu. Konsekwencją przytoczonej regulacji jest to, że ustalenia kierunkowe w studium co do zmiany przeznaczenia oznaczonych terenów rolnych pod zabudowę nie są wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego w przypadku braku zgody właściwego organu, stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione było określenie w Planie miejscowym przeznaczenia przedmiotowych gruntów jako rolnych z dopuszczoną zabudową zagrodową, chociaż w studium przewidziano zmianę przeznaczenia danego terenu w kierunku odrolnienia celem ich zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową, usługową (MN/MU) a w części jednorodzinną, zagrodową oraz produkcji rolnej ( MR/RU). Z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p., jak też art. 7 i art. 10 k.p.a., zawarte w skardze kasacyjnej skarżącego M. J. W szczególności należy zauważyć, że sposób sformułowania zarzutów w tej skardze kasacyjnej, świadczy o całkowicie wadliwej wykładni art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p., dokonanej bez uwzględnienia treści innych przepisów ustaw, omówionych powyżej. Z kolei zarzut naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a. został postawiony nieadekwatnie do charakteru sprawy, której przedmiot jest regulowany w zakresie trybu postępowania przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że zarzuty zawarte w punktach 1, 3 i 6 skargi kasacyjnej nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu, gdyż nie przytoczono w nich żadnych przepisów prawa. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca strona skarżąca. Wprowadzony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza, że autor skargi kasacyjnej powinien określić przepisy prawa, które zdaniem strony skarżącej uległy naruszeniu przez sąd I instancji oraz wykazać w jaki sposób nastąpiło naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest zbadać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej, natomiast nie jest dopuszczalne, aby sąd ten dokonywał uzupełniania, konkretyzowania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W efekcie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej skarżącego – jako całkowicie nietrafne - nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 11