II SA/Sz 79/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 25 marca 2021 r. nr XXXII/262/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ustronie Morskie na rok 2021 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w Ustroniu Morskim, dalej: "Rada Gminy", "organ", "uchwałodawca", podjęła w dniu 25 marca 2021 r. uchwałę nr XXXII/262/2021, w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ustronie Morskie na rok 2021 (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 1544), dalej: "uchwała", "program". W myśl § 1 ust. 2 programu jego celem jest zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy, zapewnienie właściwej opieki bezdomnym zwierzętom domowym i gospodarskim oraz wolno żyjącym kotom, przebywającym w granicach administracyjnych gminy. Prokurator Rejonowy w K. , dalej "skarżący", złożył skargę na uchwałę i zarzucił jej naruszenie: - art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638), dalej: u.o.z., poprzez błędne przyjęcie, że na obszarze gminy Ustronie Morskie nie działają organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, co skutkowało zaniechaniem przekazania przez Wójta Rady Gminy Ustronie Morskie, dalej "Wójt Gminy", projektu programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, co stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt; - art. 4 pkt 16 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), dalej: "Konstytucja RP", polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej do wydania uchwały poprzez powtórzenie w § 2 programu definicji "zwierząt bezdomnych"; - art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niezrealizowanie upoważnienia ustawowego stanowiącego, że program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt i przyjęcie w § 4 ust. 1 lit. d programu, że realizacja programu obejmuje w szczególności prowadzenie opłacanej z budżetu Gminy Ustronie Morskie sterylizacji psów i kotów (z terenu Gminy Ustronie Morskie); - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewskazanie konkretnych sposobów wydatkowania kwot przeznaczonych na realizację programu i wskazanie w § 5 ust. 1 programu jedynie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację; - § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r., poz. 116, 753) poprzez zaniechanie wskazania, czy odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter stały lub okresowy. Podnosząc powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator, odnośnie pierwszego zarzutu wskazał na treść art. 11 ust. 7 pkt 2 u.o.z. i stwierdził na podstawie analizy treści zaskarżonej uchwały, iż jest ona sprzeczna z prawem, bowiem Wójt Gminy zaniechał przekazania projektu programu do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze Gminy Ustronie Morskie. Co istotne, z uzyskanej od Rady Gminy informacji z dnia 15 grudnia 2021 r. wynika, że organ nie występował o ww. opinię z tego względu, że na terenie Gminy Ustronie Morskie nie działają organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt. Tymczasem za taką organizację można uznać między innymi Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami - Zarząd Koła w K. . Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii. W § 2 programu wskazano, że przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale pozostawały. Zdaniem Prokuratora kwestionowany przepis został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 16 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Skarżący ma przy tym na uwadze linię orzeczniczą, zgodnie z którą, powtórzenie zapisu ustawowego może spełnić walor informacyjny, a wówczas nie stanowi istotnego naruszenia prawa w stopniu uprawniającym do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie skarżącego, regulacja ta nie powinna zostać zamieszczona w zaskarżonej uchwale, gdyż tożsama definicja została zawarta w akcie wyższego rzędu rangi ustawowej. Dlatego, jego zdaniem, wskazane naruszenie prawa ma charakter naruszenia istotnego, za takie bowiem uznaje się w orzecznictwie wykroczenie poza normę kompetencyjną. W § 4 ust. 1 lit. d programu wskazano, że realizacja programu obejmuje w szczególności prowadzenie opłacanej z budżetu gminy sterylizacji psów i kotów (z terenu gminy Ustronie Morskie). Z art. 11a ust. 3a u.o.z. wynika, że program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Z kolei z treści art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. wynika, że program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tym samym, w ocenie skarżącego, Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego w rozumieniu ww. przepisu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W § 5 ust. 1 programu wskazano, że na realizację zadań, wskazanych w § 4 ust. 1, gmina przeznacza z budżetu środki w wysokości 15 000 zł. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skarżący podziela, wskazuje się, że: "Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, należy również uregulować w programie sposób wydatkowania tych środków. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań, z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją (...). Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa.". Nadto w § 5 programu nie wskazano, jaki w istocie charakter ma odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Ustronie Morskie, w sytuacji gdy z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt wynika, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały podjętej przez radę gminy. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zakresie podniesionego zarzutu braku opinii organizacji, która zajmuje się ochroną zwierząt, podtrzymuje swoje stanowisko uznając, iż brak jest na terenie gminy organizacji o takim charakterze działania. Organ dodał, że § 115 w zw. z § 143 " Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., reguluje kwestię materii jaką mogą obejmować swoją regulacją np. uchwały jednostek samorządu terytorialnego, w ramach i w granicach regulacji ustawowej. Według organu uchwała w tym przypadku oczywiście pełni rolę służebną względem ustawy. Obejmuje bowiem swoją regulacją to, co ustawodawca przekazał do uregulowania samorządowi. Z tej też przyczyny treść uchwały musi w pełni odpowiadać upoważnieniu ustawowemu. W uchwale nie może się znaleźć nic, co wykracza poza ramy unormowania ustawowego, nie mówiąc już o treściach sprzecznych z wytycznymi zawartymi w akcie wyższego rzędu. Zdaniem organu, zapis jaki zawarty jest w treści programu tj. "zwierzęta bezdomne", nie wykracza przeciwko ww. założeniom. Jednocześnie przyjęcie w programie sterylizacji przez wskazania iż jest ona obligatoryjna nie stanowi założenia na jakie wskazuje skarżący. W przeświadczeniu gminy zapisy programu nie wyłączają ww. działań. W tym zakresie, w ocenie organu, zarzuty podniesione przez skarżącego wobec uchwały nie posiadają znamion naruszenia prawa w świetle "Zasad techniki prawodawczej" i nie można tym samym uznać iż omawiana regulacja w treści uchwały stanowi rażące naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs indeks 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych, po uprzednim nieuzyskaniu jednoznacznej woli wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym. Sąd rozpatrywał sprawę w składzie trzech sędziów. Dopuszczalność wniesienia skargi przez Prokuratora i jej rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny, w świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") jest bezsporna. Podobnie, nie wymaga dowodzenia fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego gdyż wynika to wprost z art. 11a ust. 1 u.o.z. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała, będąca aktem zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze, należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W ocenie Sądu skarga Prokuratora okazała się zasadna, albowiem będąca przedmiotem kontroli uchwała z dnia 25 marca 2021 r. nr XXXII/262/2021 Rady Gminy Ustronie Morskie została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek upływu okresu obowiązywania tj. wygasła z końcem dnia 31 grudnia 2021 r. Jednak należy mieć na uwadze, że akt ten może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie z mocy prawa, jak i że dopiero wyniki dokonanej kontroli sądowej dające podstawy do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. niosą za sobą taki skutek, że dany przepis uchwały lub cały akt będzie należało traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wygaśnięcie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na nią skargi. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei z będącego zasadniczą podstawą materialnoprawną wydania uchwały przepisu art. 11a u.o.z. wynika, że: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Przenosząc powyższe rozważania oraz uregulowania na tę sprawę w ocenie Sądu, przede wszystkim za trafny należy uznać zarzut zaniechania przez Wójta Gminy realizacji wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. obowiązku przekazania do zaopiniowania projektu programu działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. To na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., II SA/Wr 752/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe znajduje wzmocnienie w poglądach literatury przedmiotu, gdzie również wskazuje się, że niepoddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (a także innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 ustawy), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" Nr 4(29)/2012, s. 42). W przypadku braku informacji o działalności na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Jednak już sam skarżący wskazywał, że za taką organizację można uznać między innymi Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami - Zarząd Koła w K. , co wymaga podjęcia przez organ działań w myśl art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., które dadzą jednoznaczną odpowiedź, czy podmiot ten lub inny tego rodzaju swoim obszarem działania obejmuje Gminę Ustronie Morskie. Na marginesie należy zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko uznając, iż brak jest na terenie gminy organizacji o takim charakterze. Podczas gdy z zapisu § 10 uchwały wynika, że Gmina współpracuje z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt. Ponadto, w ocenie Sądu, nie jest przy tym wystarczające umieszczenie w uchwale uregulowania, z którego wynika że zadania w niej określone są realizowane przy udziale organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, bez konkretnego podania tych organizacji (§ 10 uchwały). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w ocenie Sądu, wobec charakteru stwierdzonego wyżej naruszenia, ich rozpoznanie byłoby przedwczesne. Może bowiem dojść do sytuacji, gdy okaże się, że istnieje organizacja społeczna, która zakresem działania obejmuje obszar gminy i wniesie o zmianę zapisów projektu uchwały, co przełożyć się może na ostateczny kształt przepisów podjętego aktu, a tym samym również na aktualność zarzutów. Wskazane wyżej naruszenie procedury przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., co musiało skutkować koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania i okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.