II SA/Ol 285/22

Dnia 2 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 3 września 2021 r. F. sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "spółka", "inwestor") wystąpiła do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynu do przechowywania płodów rolnych (w budowie pozwolenie nr 7/2015) na kotłownię w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, na działce nr [...] obręb S. We wniosku podano parametry obiektu kubaturowego. Skonkretyzowano, że zamierzeniem inwestora jest: kotłownia grzewcza wodna o mocy 1,70 MW, zasilana płynnym paliwem gazowym propan, awaryjnie drugi kocioł opalany biomasą o mocy 0,85 MW; komin stalowy o wysokości 12 m n.p.t. oraz zbiorniki naziemne – 6 sztuk o pojemności 6,4 m3 każdy. Zgodnie z pkt VI formularza wniosku "Charakterystyczne dane mające istotny wpływ inwestycji na środowisko i jego wykorzystanie (w przypadku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko podać numer decyzji i datę jej wydania)", skarżąca wskazała i załączyła do wniosku decyzję Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2019 r., nr OS.6220.2.2018, określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Dostosowanie istniejącej instalacji do odchowu i tuczu indyków w S., gm. S., do wymagań niezbędnych do prowadzenia chowu brojlerów kurzych w maksymalnej, jednorazowej obsadzie stanowisk hodowlanych wynoszącej 1 200,00 DJP", zlokalizowanego na działkach nr [...] obręb S., gm. S.". Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. Wójt Gminy (dalej jako: "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku do przechowywania płodów rolnych (w budowie) na kotłownię. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania. Skonstatował, że obiekt objęty wnioskiem jest w trakcie budowy. Wskazał, że wątpliwości organu wzbudziła rozbieżność pomiędzy określeniem rodzaju budynku we wniosku o ustalenie warunków zabudowy – jako budynku magazynu oraz w decyzji pozwolenia na budowę – jako budynku gospodarczego. Podniósł, że zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, można co do zasady przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 55 tejże ustawy, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji stwierdził, że inwestor, pomimo wystosowanego wezwania do udokumentowania aktualnej funkcji (sposobu użytkowania) budynku, nie przedłożył takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani innego dokumentu, z którego wynikałby obecny sposób użytkowania budynku objętego wnioskiem. Organ I instancji uznał, że nie można zmienić sposobu użytkowania obiektu, który nie jest jeszcze użytkowany. Na poparcie tej tezy powołał stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, zawarte w interpretacji dotyczącej sprawdzania zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w trakcie obowiązkowej kontroli budowy, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu profesjonalny pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 i art. 8 § 1 k.p.a. Adwokat nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie jest możliwa przed oddaniem budynku do użytkowania. Stwierdził, że organ błędnie ustalił stan faktyczny i przyjął, że zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie się do stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego stanowiło pozaprawne kryterium nieznajdujące odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie. Szeroko omówił cel i charakter postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Akcentował, że spółka spełniła warunki niezbędne do wydania decyzji ustalającej. W ocenie adwokata organ I instancji naruszył też art. 104 k.p.a., art. 59 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie jako podstawy prawnej odmowy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy przepisy te odnoszą się do wydania decyzji pozytywnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 31 stycznia 2022 r. (błędnie wskazano rok 2021), nr SKO.73.524.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy skonstatował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru. (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r" II OSK 2162/16, LEX nr 2345617, wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2665/18, LEX nr 3243632). Postępowanie, o którym mowa wyżej może dotyczyć nie tylko budowy obiektu budowlanego, ale także zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego. Innymi słowy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Uwzględniono, że z materiału dowodowego sprawy wynika bezspornie, że budynek objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania jest w trakcie budowy. W tym stanie faktycznym i prawnym, skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że tak jak nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanych lub będących w toku, tak samo nie można ustalić warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, który nie jest jeszcze użytkowany, gdyż jest w trakcie budowy, Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia są przepisy art. 59 u.p.z.p. W związku z powyższym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, stąd należało je umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu; - art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne i nieuprawnione zastosowanie, polegające na zawężeniu (modyfikacji na rzecz sprawy) definicji "zmiany użytkowania obiektu budowlanego" niezgodnie z treścią tego przepisu, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż warunki zabudowy dla "zmiany użytkowania" mogą być ustalone jedynie dla obiektu już zbudowanego, podczas gdy skoro zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została w ustawie wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty; - art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie przed organem I instancji, podczas gdy istniał i nadal istnieje przedmiot sprawy; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie w istocie jakiegokolwiek wyjaśnienia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na własnych spekulacjach co do treści obowiązującego prawa, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, iż warunki zabudowy dla "zmiany użytkowania obiektu" mogą być ustalone jedynie dla obiektu już zbudowanego, podczas gdy wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki określone w u.p.z.p. i jakie warunki zabudowy winna spełniać; - art. 107 § 3, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego wyjaśnienia: a) dlaczego doszło do umorzenia postępowania już przed pierwszą instancją, skoro w tym czasie istniał zarówno przedmiot sprawy (wniosek o ustalenia warunków zabudowy), podmiot (inwestor składający wniosek i mający w sprawie interes prawny) oraz przepis prawa będący podstawą orzeczenia (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 Pb); b) dlaczego organy uznały (opierając się tylko na własnej i niepopartej ani orzecznictwem sądowym, ani wnioskami płynącymi z doktryny prawa interpretacji art. 71 Pb, pomimo braku wyraźnego ku temu upoważnienia w treści przepisów prawa, iż warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie użytkowania obiektu mogą być ustalone jedynie dla obiektu już wybudowanego; c) dlaczego - skoro organ I instancji przyjął, że w ramach oceny zmiany sposobu użytkowania powinno dokonać się oceny "przez pryzmat tego, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie zmienionej działalności spowoduje zmianę jego funkcji i wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania" - takiej oceny w istocie zupełnie zaniechano. W uzasadnieniu skargi skarżący akcentował, że zmiana sposobu użytkowania w niniejszej sprawie dotyczy obiektu realizowanego - budynku, który pierwotnie miał być magazynem, zaś zgodnie z intencją inwestora miałby pełnić rolę kotłowni. Bez wątpienia zatem mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania dla budynku. Aktualnie inwestycja posiada cechy budynku. O istnieniu przedmiotu sprawy przesądza również to, iż decyzja o warunkach zabudowy dla zmiany użytkowania jest - jak wskazuje się w literaturze - w przypadku braku planu miejscowego jedyną prawną możliwością zmiany zagospodarowania terenu. A contrario, oznacza to, że żaden inwestor, nie ma prawnej możliwości zmiany zagospodarowania terenu lub sposobu użytkowania obiektu bez wskazanej decyzji. Inwestor - chcąc wykorzystywać realizowany budynek jako kotłownię - nie miał zatem innej możliwości, jak złożyć przedmiotowy wniosek. Pełnomocnik podkreślił, że z brzmienia art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w ogóle nie wynika, iż zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego już wybudowanego. Organy administracji nie mogą zaś dokonywać interpretacji prawa uzupełniającej, polegającej na wykazywaniu istnienia podstawy prawnej, której prawodawca nie przewidział. Doktryna, interpretując treść art. 71 Pb nie wychodzi poza literalne znaczenie przepisu, nie doszukując się w nim znaczeń innych niż wskazano expressis verbis. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wniosło o przeprowadzenie rozprawy w trybie uproszczonym. Pismem z 7 maja 2022 r. pełnomocnik spółki wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym z powodów technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce, w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wniosku skarżącej spółki było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku będącego w trakcie budowy. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, który domagał się wykazania, że budynek może być już użytkowany, zgodnie z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane, prezes zarządu spółki wyjaśnił, że budynek jest w trakcie budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę nr 7/2015 z dnia 9 stycznia 2015 r. jako "Budynek gospodarczy służący do przechowywania płodów rolnych i sprzętu rolniczego, w ramach zabudowy zagrodowej w prowadzonym gospodarstwie rolnym". Prezes wskazał, że w ramach złożonego wniosku, zarówno lokalizacja budynku jak i bryła budynku nie ulegają zmianie i są zgodne z pozwoleniem na budowę. Zmianie ulegnie sposób przeznaczenia przyszłego użytkowania budynku na kotłownię, w ramach zmiany wyżej wymienionego pozwolenia na budowę, do którego są niezbędne warunki zabudowy, o które spółka wystąpiła. Z wyjaśnień tych wynika jednoznacznie, że zamiarem spółki jest zmiana pozwolenia na budowę. Zamierzenie nie jest jeszcze zrealizowane, budowa nie zakończyła się jeszcze. W związku z tym niezasadnie organy, jak i pełnomocnik spółki, skupili się na analizie przepisów ustawy Prawo budowlane, które dotyczą zupełnie innych etapów procesu budowlanego, a pominęli przepisy dotyczące konkretnie zmiany pozwolenia na budowę. W ogóle nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy są uwagi Kolegium dotyczące dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z prawem, kiedy z akt sprawy nie wynika, aby inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Treść wniosku i załączona decyzja środowiskowa potwierdzają, że inwestor zmienił koncepcję inwestycji, do czego miał prawo. W tym celu wystąpił najpierw o decyzję środowiskową, która zgodnie z pkt 3 ppkt 1 lit. e), f) i g) obejmuje: kocioł wodny o mocy cieplnej do 1,700 MW, wyposażony w palnik zasilany płynnym paliwem gazowym propanem, z kominem stalowym, izolowanym termicznie, o wysokości 12 m n.p.t.; kocioł opalany biomasą (drewnem opałowym w postaci zrębki), o mocy cieplnej do 0,850 MW i wysokości emitora 14 m n.p.t., wyposażony w urządzenie odpylające o średniej skuteczności redukcji pyłu ogólnego 76,2%; sześć zbiorników do naziemnego magazynowa płynnego propanu, każdy o pojemności 6,4 m3. W uzasadnieniu decyzji czytamy m.in. na str. 16, że inwestor podjął decyzję o zastąpieniu kotłów opalanych węglem kamiennym kotłem opalanym płynnym paliwem gazowym – propanem, a w przypadku awarii kotła opalanego gazem, uruchamiany będzie kocioł na biomasę. W związku z tym inwestor zamierza wyposażyć instalację energetyczną (kotłownię) w zespół zbiorników do naziemnego magazynowania płynnego propanu w ilości sześciu zbiorników, każdy o pojemności 6,4 m3, tj. łącznie 38,40 m3. Zbiorniki posadowione zostaną na istniejącej żelbetowej płycie zlokalizowanej w sąsiedztwie budynku kotłowni. Kotłownia zlokalizowana zostanie w istniejącym budynku pełniącym rolę magazynu słomy (str. 20). W decyzji środowiskowej wskazano, że są to ustalenia dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia przy wydaniu decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostepnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), a więc m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Sam organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor musiał uzyskać decyzję środowiskową dla realizacji sześciu naziemnych zbiorników do magazynowania gazu, tj. przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Po czym zupełnie zignorował tę okoliczność. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W tym celu inwestor musi wystąpić z wnioskiem (ust. 1b). W myśl art. 36a ust. 3 w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi zaś, że do wniosku należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takiej decyzji wymaga bezspornie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o czym stanowi wprost art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśnia co należy rozumieć przez "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego". W tym względzie należy posiłkować się odpowiednio treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Na zasadzie tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć zmianę funkcji obiektu budowlanego, która wymaga spełnienia innych lub dodatkowych warunków określonych przepisami prawa, niż działalność dotychczas prowadzona w obiekcie. Przepisy art. 71 ustawy Prawo budowlane odnoszą się do obiektów budowlanych już wybudowanych i użytkowanych w określony sposób. Dlatego należy odnosić je odpowiednio do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem specyfiki postępowania i celu decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się w tym miejscu do uwag organu I instancji, który wyraził wątpliwość co do kwalifikacji budynku gospodarczego jako magazyn, wskazać należy, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z definicji tej wynika, że budynek gospodarczy służy do magazynowania, a więc może być określany jako budynek magazynowy. Funkcja takiego obiektu zasadniczo różni się od funkcji kotłowni. W cytowanym rozporządzeniu nie zdefiniowano pojęcia kotłowni. W powszechnym rozumieniu kotłowania to pomieszczenie techniczne lub budynek, w którym znajduje się kocioł grzewczy. Tak też przyjęto w wymienionym rozporządzeniu, w którym określono wymagania techniczne, jakie muszą spełniać pomieszczenia lub budynki kotłowni np. co do położenia, kubatury pomieszczeń, wentylacji (rozdział 4 instalacje grzewcze, rozdział 7 instalacje gazowe na paliwa gazowe). Zgodnie z § 176 ust. 4 rozporządzenia, kotły na paliwa gazowe o łącznej mocy cieplnej powyżej 60 kW do 2000 kW należy instalować w służącym wyłącznie do tego celu pomieszczeniu technicznym lub w budynku wolno stojącym przeznaczonym wyłącznie na kotłownię. Powyższe wskazuje, że kotłownie muszą spełniać dodatkowe wymagania, co uzasadniało przyjęcie zmiany sposobu użytkowania, tak jak to wskazał we wniosku inwestor. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i rozstrzygnąć czy lokalizacja inwestycji będzie pozostawała w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami szczególnymi, określającymi uwarunkowania związane zabudową i zagospodarowaniem terenu. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oczywistym jest, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy obejmuje przyszłe zamierzenia. Jest ona wydawana na wstępnym etapie inwestycyjnym w celu ustalenia jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie. Wynika to z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym decyzja o warunkach zabudowy nie zobowiązuje do realizacji inwestycji. Służy ona tylko sprawdzeniu czy na danym terenie może powstać określona inwestycja. Stosownie do art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. W myśl art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednak to inwestor jest dysponentem prawa do realizacji zabudowy. Jeżeli wystąpi o pozwolenie na budowę, to decyzja o warunkach zabudowy wiążąco określa dopuszczoną funkcję, czyli przeznaczenie planowanej zabudowy. Z tego powodu zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi istotny warunek pozwolenia na budowę. Zmianę tego warunku, czyli zamierzenia co do przeznaczenia obiektu, należy kwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego. Dał temu wyraz ustawodawca w art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w którym wskazał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Treść tego przepisu potwierdza jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć zamierzonego sposobu użytkowania. W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że at. 59 ust. 1 u.p.z.p. może mieć zastosowanie do zabudowy pozostającej w sferze planów, będącej w trakcie realizacji pozwolenia na budowę, jak i już użytkowanej w określony sposób po zakończeniu budowy. Może mieć miejsce sytuacja, gdy po ustaleniu warunków zabudowy inwestor zmieni plany co do funkcji zabudowy i w celu uzyskania pozwolenia na budowę lub jego zmiany będzie musiał uzyskać nowe warunki zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć też budynku, który jest w trakcie budowy, co będzie wymagało zmiany pozwolenia na budowę. Ponadto na zasadzie art. 71 ustawy Prawo budowlane, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ma zastosowanie do obiektów budowlanych, których budowa już się zakończyła. W przypadku samowolnej budowy lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują procedury legalizacyjne (np. art. 48, art. 51 art. 71a ), które także wymagają przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w celu sprawdzenia zgodności popełnionej samowoli z przepisami u.p.z.p. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Reasumując organy orzekające bezpodstawnie przyjęły, że nie można ustalić warunków zabudowy dla obiektu będącego w trakcie budowy. Niezasadnie pominięto też, że wniosek obejmował prócz zmiany sposobu użytkowania budynku także inne roboty budowlane mogące znacznie oddziaływać na środowisko i wpływać na zmianę zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wymagają także inne niż budowa obiektu budowlanego - roboty budowlane powodujące zmianę zagospodarowania terenu. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dotyczy takich robót budowlanych w związku z dostosowaniem zamierzonego pierwotnie budynku gospodarczego do potrzeb kotłowni, budowy kominów i posadowienia zbiorników na gaz. Także z tego powodu nie można było uznać wniosku za bezprzedmiotowy. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające uwzględnią przedstawioną ocenę prawną i rozstrzygną czy w świetle obowiązujących przepisów przedmiotowe zamierzenie może powstać na wnioskowanym terenie. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800).