II OSK 2665/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 96/18 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku hotelowego wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] K. przy Al. [...] w K. Od decyzji tej odwołanie złożyli B. i J. T. Zaskarżoną decyzją SKO na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) - uchyliło ww. decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. M. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. Sąd podzielił wykładnię przepisów zaprezentowaną przez SKO. Biorąc pod uwagę zasadę, że wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Sąd uznał, że nie można dopuścić możliwości procedowania w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacjach innych niż wprost wymienione w przepisach prawa, tj. w art. 48, art. 49b bądź art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.). W ocenie skarżącego taka sytuacja świadczy o naruszeniu art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa, bowiem bez uzasadnionej przyczyny różnicuje się sytuację podmiotów realizujących zabudowę całkowicie bez pozwolenia na budowę oraz po jej uzyskaniu, lecz z odstępstwami od takiej decyzji. Zarzut ten nie może odnieść, zdaniem Sądu, skutku, bowiem ustawodawca, wprowadzając dwa różniące się od siebie tryby legalizacji robót budowlanych wykonanych nielegalnie, uznał za właściwe odmienne uregulowanie tych sytuacji. Rozważania na temat zasadności i zgodności z Konstytucją takiego zróżnicowania wychodzą poza granice niniejszej sprawy. Sąd nie zgodził się również na przenoszenie do trybu wskazanego w art. 51 p.b. rozważań Trybunału Konstytucyjnego dotyczących terminu ustalenia warunków zabudowy w zakresie trybu określonego w art. 48 p.b., a zawartych w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06. Skarżący podnosi, że "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają możliwości wydania na rzecz inwestora kolejnych decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, nawet po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do tego terenu". Zgadzając się z takim stanowiskiem Sąd uznał, że nie odnosi się ono do sytuacji faktycznej istniejącej w niniejszej sprawie, w której nie tylko wydano pozwolenie na budowę, ale zrealizowano inwestycję z odstępstwami od tej decyzji. Sąd podzielił też stanowisko SKO, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została zrealizowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: a) podstawie z art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego: - art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana, - art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która jest w trakcie realizacji lub została już zrealizowana, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają możliwości wydania na rzecz inwestora kolejnych decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, nawet po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do tego terenu, - art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie naruszającej zasadę równości wobec prawa interpretacji przepisu art. 48 ust. 3 i art. 51 ust. 1 p.b., poprzez uznanie, że w przypadku inwestycji zrealizowanych bez żadnych pozwoleń administracyjnych istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast takiej możliwości nie ma w przypadku odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 51 ust. 1 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy odstępstwo od projektu jest dopuszczalne w świetle decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą została wydana pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, b) na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., art. 51 ust. 1 p.b., art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 i 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przywołanych przepisów prawa. W skardze kasacyjnej zawarto ponadto wniosek o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z przepisami art. 2 i 32 ust. 2 Konstytucji RP przepisu art. 51 p.b., w zakresie w jakim nie przewiduje on możliwości zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego dotyczącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.) oraz postępowania w przedmiocie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (art. 71a p.b.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został wadliwie sformułowany, bowiem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie ma punktów. Przepis ten stanowił w czasie wydawania zaskarżonej decyzji (i tak też brzmi obecnie): "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 59 ust. 1 "pkt 1" u.p.z.p., "poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie", gdyż takiego unormowania – jako nieistniejącego – nie stosował. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, czy też "domyślać się", co skarżący kasacyjnie miał lub mógł mieć na myśli. Nie jest też prawidłowo zredagowany zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 p.b. Ustęp 1 art. 51 p.b., w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji brzmiał: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W unormowaniu ujętym w art. 51 ust. 1 p.b. zawarto trzy punkty, jednak w omawianym zarzucie nie sprecyzowano, który (bądź które) z nich (ewentualnie czy wszystkie) został (zostały) zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony (naruszone). Tak zredagowany zarzut nie pozwala na kontrolę jego zasadności. Zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., "poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która jest w trakcie realizacji lub została już zrealizowana, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają możliwości wydania na rzecz inwestora kolejnych decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, nawet po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do tego terenu" – nie jest trafny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. np. wyrok NSA z 4.07.2017 r., II OSK 2162/16, LEX nr 2345617 i orzeczenia przywoływane w motywach tego wyroku). Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 5.03.2014 r., II OSK 2409/12, LEX nr 1522460). Podzielając powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, mający polegać na naruszeniu zasady równości wobec prawa interpretacji przepisu art. 48 ust. 3 i art. 51 ust. 1 p.b., "poprzez uznanie, że w przypadku inwestycji zrealizowanych bez żadnych pozwoleń administracyjnych istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast takiej możliwości nie ma w przypadku odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Jak słusznie podkreślono w przywoływanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2162/16, postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 p.b. nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b p.b., bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. Sąd I instancji trafnie wskazał, że ustawodawca wprowadził dwa różne tryby mające doprowadzić wykonane nielegalnie roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Skoro zatem ustawodawca uznał za właściwe odmienne uregulowanie postępowania legalizacyjnego, unormowanego w art. 48 p.b. oraz postępowania naprawczego, unormowanego w art. 50-51 p.b., to nie można mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa interpretacji przepisu art. 48 ust. 3 i art. 51 ust. 1 p.b., ponieważ oba te tryby dotyczą różnych sytuacji faktycznych i prawnych. W konsekwencji, skoro powyższe zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., art. 51 ust. 1 p.b., art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 i 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP przepisu art. 51 p.b., w zakresie w jakim nie przewiduje on możliwości zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego dotyczącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kwestia zgodności ww. unormowań Prawa budowlanego z Konstytucją została w tej sprawie poruszona przy rozpoznawaniu zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie NSA trafnie wskazywano, że możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu. Podkreślano przy tym, że to wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Tym samym, żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem (por. np. wyrok NSA z 18.07.2018 r., I OSK 405/18, LEX nr 2617028). Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.