I OSK 405/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 612/17 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2017r. sygn. akt II SA/Bk 612/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017r. nr. [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:. H. J. (dalej jako: skarżąca) w dniu [...] marca 2016r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr. [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznano skarżącej świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł na okres od 1 marca 2016r. bezterminowo. W dniu 20 kwietnia 2017r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o ustalenie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 20 sierpnia 2003r., tj. od dnia ukończenia 75 roku życia, do dnia 29 lutego 2016r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] sierpnia 2003r. do dnia [...] lutego 2016r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby, która ukończyła 75 lat, prawo to ustala się na czas nieokreślony. Wniosek skarżącej wpłynął [...] marca 2016r. i zasiłek pielęgnacyjny został jej przyznany na okres od [...] marca 2016r. bezterminowo. Przed tą datą skarżąca nie złożyła odpowiedniego wniosku, stąd nie zaistniały podstawy do przyznania i wypłacenia zasiłku pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy, tj. od [...] sierpnia 2003r. do [...] lutego 2016r. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wyjaśniając, że w dniu [...] sierpnia 2003r. spełniła kryterium ustawowe do uzyskania wnioskowanego zasiłku, który winien być jej od tej daty przyznany. Odmowa wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak złożenia w terminie stosownego wniosku, zdaniem strony, narusza art. 2 Konstytucji RP. Na tej podstawie wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na wnioskowany okres. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego wynikające z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. 2017r. poz. 1952) dalej. u.ś.r., wskazując dodatkowo, że świadczenia rodzinne są przyznawane tylko i wyłącznie na wniosek, co wynika wprost z treści art. 24 ust. 2 ww. ustawy, począwszy od miesiąca w którym został złożony, wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Uwzględniając termin złożenia wniosku w niniejszej sprawie Kolegium doszło do wniosku, że brak jest podstawy prawnej do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia ukończenia przez stronę 75 roku życia tj. od dnia [...] sierpnia 2003r. Tym bardziej, że odrębną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia [...] marca 2016r., przyznano już skarżącej zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo, poczynając od dnia [...] marca 2016 r. W skardze złożonej na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca wyjaśniła, że w dacie ukończenia 75 roku życia, tj. w dniu 20 sierpnia 2003r., spełniała przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Stąd też niezasadne było uzależnienie przez organy obu instancji prawa do wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Skarżąca podkreśliła, iż w ten sposób uzależnia się otoczenie opieką ze środków publicznych osób wymagających takiej opieki ze względu na wiek, niepełnosprawność i warunki ekonomiczne od kryterium, którego spełnienie jest określone w sposób nieobiektywny, a mianowicie od faktu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku, co może być z różnych przyczyn, od strony niezależnych, utrudnione, bądź niemożliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podkreślono, iż ustawodawca w treści przepisu art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r. jednoznacznie określił, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (do których niewątpliwie należy zasiłek pielęgnacyjny) oraz ich wypłata, następują na wniosek, który składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej tenże wniosek. Taka redakcja przepisu nie nasuwa żadnych wątpliwości. Stąd też organy obu instancji nie mogły, w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów prawa, przyznać stronie wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 października 2017r. oddalił skargę na tą decyzję. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazano na mające zastosowanie w sprawie przepisy materialnoprawne. Przytoczono treść art. 16 ust. 2 pkt 3. u.ś.r. zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Przy czym, jak stanowi art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r., ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, do których niewątpliwie należy zasiłek pielęgnacyjny, oraz ich wypłata, następują na wniosek, który składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej tenże wniosek. Sąd I instancji wywiódł, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia wniosku wraz z wymaganymi przez przepisy prawa załącznikami do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne (tak m.in. NSA w wyroku z 10 marca 2017r. sygn. I OSK 2513/15, Lex nr 2290963.) Organy administracji nie są uprawnione do przyznawania zasiłku za okres wcześniejszy, niż od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko orzekających w sprawie organów, które wskazały, że początkowym dniem okresu, za który skarżąca uprawniona jest do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego jest dzień 1 marca 2016r., albowiem wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 31 marca 2016r. Aby uzyskać zaś prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy, tj. od daty ukończenia przez skarżącą 75 lat (tj. od 20 sierpnia 2003r.) przedmiotowy wniosek musiałby być złożony najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2003r. Skoro taki wniosek, jak wynika z akt sprawy, nie został w sprawie złożony to należało stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 20 sierpnia 2003r. do 29 lutego 2016r. Nie jest możliwe przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, przed złożeniem wniosku o przyznanie tego świadczenia, niezależnie od przyczyny późnego złożenia wniosku (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2011r., sygn. II SA/Łd 149/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 marca 2011r., sygn. II SA/Lu 69/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd odnosząc się zaś, do podnoszonego przez pełnomocnika strony twierdzenia o braku konstytucyjności powołanego w skardze art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz wniosku o zbadanie konstytucyjności tego przepisu, stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wywiódł Sąd I instancji, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 13 sierpnia 2014r. (sygn. akt I GSK 814/13), to wątpliwości Sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Po drugie, przesłanką wystąpienia z pytaniem na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest nabranie przez sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP, bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji nie stwierdził natomiast, aby w rozpoznawanym przypadku zachodziły uzasadnione wątpliwości co do zgodności art. 24 ust. 2 u.ś.r. z normami Konstytucji RP. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła H. J. zarzucając: - obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r. polegającą na błędnej wykładni i nie zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy nie zachodzi dodatkowa przesłanka z art. 23 ust.1 i 2 u.ś.r., co narusza konstytucyjną zasadę ochrony nabytego przez skarżącą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, wobec ukończenia przez nią 75 roku życia, a także prawa wynikające z Protokołu nr. 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952r. poprzez pozbawienie skarżącej ochrony prawnej, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. - wobec nie rozpoznania co do istoty przedstawionej przez stronę sprawy, a mianowicie poprzez odmowę wystąpienia z pytaniem prawnym opartym na art. 193 Konstytucji RP o zgodność art. 24 ust. 2 u.ś.r. z art. 2 Konstytucji RP, a przez to skutkowało niezasadnym ustaleniem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji uznaniem skargi za nie zasadną i jej oddaleniem (art. 151 p.p.s.a.), pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę zarzuty, skarżąca wnosiła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w opinii skarżącej uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego materializuje się z chwilą ukończenia przez osobę uprawnioną 75 roku życia, a w takim przypadku zasada ochrony praw nabytych powinna decydować o ocenie konstytucyjności innych przepisów, które regulują techniczną stronę związaną z ustaleniem prawa do zasiłku i jego wypłatą. W ocenie skarżącej brak przepisów regulujących kwestię powiadomienia osób uprawnionych o potrzebie zgłoszenia wniosku, o ile wniosek taki jest niezbędny, gdyż organy administracji w oparciu o ewidencję PESEL mają możliwość samodzielnego ustalenia danych osób uprawnionych, a także brak regulacji dotyczących przywracania terminu do składania wniosków oraz wypłacania świadczeń za okresy przed zgłoszeniem wniosku narusza słuszne prawa grupy obywateli uprawnionych do zasiłku oraz dyskryminuje tą grupę, która ze względu na wiek nie jest wstanie chronić w należyty sposób swoich praw. Organ administracji, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy. Każde niemieszczące się w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw powoduje, że są one nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 16 ust. 2 u.ś.r. i jest osobą uprawnioną do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Sporny pozostaje natomiast okres, za który skarżąca powinna mieć przyznane prawo do tego świadczenia. Organy uznały bowiem, co Sąd I instancji uznał za prawidłowe, że świadczenie to należy się skarżącej od miesiąca, w którym został złożony wniosek o jego przyznanie, wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżąca twierdzi natomiast, że świadczenie to powinno być jej przyznane od dnia ukończenia 75 roku życia. Warunek ten uznaje jako podstawowy, a właściwie jedyny, jakiego spełnienie konieczne jest dla uzyskania świadczenia. Uznaje przy tym, iż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia ma charakter techniczny, a moment złożenia wniosku nie powinien wpływać na czas w którym aktualizuje się uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca uznaje, że uzależnienie wypłaty świadczenia od dnia złożenia wniosku jest ograniczeniem naruszającym art. 2 Konstytucji RP, a Sąd I instancji winien był zwrócić się w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się zatem do zakwestionowania konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 2 z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1518 z późn.zm.) w jego literalnym brzmieniu. W ocenie skarżącej interpretacja powołanego przepisu zgodna z jego literalnym brzmieniem prowadzi w jej przypadku do rezultatu sprzecznego z art. 2 Konstytucji RP, stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przed odniesieniem się do wskazanego wyżej zagadnienia wskazać pozostaje, że w sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie skarżąca sformułowała zaś - choć pozostający w związku z głównym twierdzeniem strony o sprzecznym z przepisami konstytucji trybie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego - zarzut natury procesowej. Skarżąca kasacyjnie w ramach naruszenia przepisów postępowania wskazała, na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznania co do istoty przedstawionej przez stronę sprawy, czego wyrazem była odmowa wystąpienia z pytaniem prawnym opartym na podstawie art. 193 Konstytucji RP o zgodność art. 24 ust. 2 u.ś.r. z art. 2 Konstytucji RP. Podniesiony wyżej zarzut nie może być uznany za zasadny. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z utrwalonym, tak w doktrynie (A. Ławniczak, Komentarz do art. 193 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. red. M. Haczkowska), jak i w orzecznictwie, poglądem możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004r. sygn. akt OSK 971/04, wyrok NSA z 30 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 1426/14, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014r. sygn. akt I GSK 814/13, dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że to wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Tym samym, żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem. Jak podnosił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z 21 grudnia 2004r. (sygn. akt OSK 971/04) sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu uzasadnionych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę. Podobny pogląd wyrażony został przez A. Skoczylasa w pracy pt. Sądowa kontrola administracji publicznej, stanowiącej 10 tom Systemu prawa administracyjnego (A. Skoczylas, Rozdział XIV, § 66. Problem zachowania jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] System prawa administracyjnego, Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016r., s. 761). Powołany autor wskazał, że "użyte w art. 193 Konstytucji RP słowo "może" powoduje, że sąd nie ma obowiązku wystąpienia z pytaniem prawnym, a jedynie ma taką możliwość. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki przedstawienia pytania prawnego". Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że ocena zasadności wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 24 ust. 2 u.ś.r. była prerogatywą Sądu I instancji. To skład orzekający w niniejszej sprawie oceniał, czy norma prawna wywodzona ze wskazanego wyżej przepisu budzi wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą. Jeśli skład orzekający nie powziął takich wątpliwości, brak było podstaw do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wnioski skarżącej w tym zakresie nie miały charakteru wiążącego dla sądu, a brak sformułowania pytania prawnego, nie może być w realiach rzeczonej sprawy uznany za naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Za chybiony uznać należy również, podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 16 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r. polegającą na błędnej wykładni i nie zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy nie zachodzi dodatkowa przesłanka z art. 23 ust.1 i 2 u.ś.r. Przyznanie świadczeń rodzinnych następuje w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek pielęgnacyjny, o którego przyznanie ubiega się skarżąca, mieści się zaś w kategorii świadczeń rodzinnych, co wprost wynika z brzmienia art. 1 ust. 1 u.ś.r. Stosownie do art. 16 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255, ze zmianami) zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Za słuszny uznać należy pogląd Sądu I instancji, który twierdzi, że powyższe świadczenie nie jest przyznawane z urzędu, ale dla ustalenia do niego prawa niezbędne jest złożenie odpowiedniego wniosku. Wówczas znajduje zastosowanie ogólna reguła wynikająca z art. 24 ust. 2 u.ś.r., według której przysługuje ono od pierwszego dnia miesiąca w którym wniosek taki został złożony. Z regulacji tej wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiednego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sama decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego ma zaś charakter konstytutywny, tworzy ona dopiero po stronie jej adresata prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Uprawnienie to nie wynika z mocy samej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ta określa bowiem warunki jakich spełnienie pozwala na przyznanie świadczenia. Osoby spełniające kryteria ustawowe mają zatem potencjalną możliwość skutecznego wystąpienia o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Samo uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego materializuje się zaś wraz z wejściem do obrotu prawnego decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Należy zatem rozróżnić sytuację osób, które potencjalnie spełniają kryteria przyznania tego typu pomocy oraz tych które uprawnione są na mocy odpowiedniej decyzji do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Dopiero na skutek wyrażenia woli otrzymywania świadczenia, mającej postać wniosku o jego przyznanie, oraz zweryfikowania w toku postępowania administracyjnego spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich kryteriów organ administracji wydaje indywidualny i konkretny akt stosowania prawa, w którym ustala prawo do pobierania tego świadczenia oznaczając osobę uprawnioną, wysokość zasiłku oraz czas na jaki został przyznany. Oznaczenie daty od której przysługuje świadczenie determinowane jest postanowieniami art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z uwagi na powyższe świadczenie może być przyznane dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 ustawy, tj. złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie. W niniejszej sprawie, wyjątek ten nie ma zastosowania bowiem powodem przyznania świadczenia jest wiek wnioskodawczyni. Wskazane wyżej stanowisko, co do okresu za jaki przyznany może być zasiłek pielęgnacyjny uznać można za ugruntowane tak w doktrynie (Małysa-Sulińska, Katarzyna, Kawecka, Anna i Sapeta, Joanna. Art. 16. W: Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz. LEX, 2015.) jak i orzecznictwie. Jak wskazuje NSA w wyroku z 1 grudnia 2017r. (sygn. akt I OSK 2254/17) wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie przyznania świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 10 marca 2017r. (sygn. akt I OSK 2513/15). Sąd wskazał w nim, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu od którego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - a do tej kategorii zalicza się także zasiłek pielęgnacyjny - posiada data złożenia wniosku wraz z wymaganymi przez przepisy prawa załącznikami. Jak dalej wywodził sąd, organy administracji nie są uprawnione do przyznawania zasiłku na okres wcześniejszy, niż od początku miesiąca, w którym został złożony wniosek. W wyroku z 23 stycznia 2018r. (sygn. akt I OSK 2314/17) NSA wskazał natomiast, że nie może budzić wątpliwości konstytucyjnych powiazanie daty nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z datami złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. Jak wywodził dalej nie stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP wymóg, by to obywatel ubiegający się o świadczenie ze środków publicznych inicjował we właściwym momencie postępowanie zmierzające do przyznania mu tego świadczenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić pozostaje, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną konstrukcja opierająca się na uzależnieniu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od zainicjowania postępowania administracyjnego w tej sprawie w drodze wniosku złożonego przez osobę spełniającą ustawowe przesłanki przyznania świadczenia nie budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Konstrukcja taka nie ma charakteru dyskryminującego, warunek złożenia wniosku jest bowiem jednakowy dla wszystkich ubiegających się o to świadczenie. Nadto świadczenia rodzinne, nie mają charakteru obligatoryjnego. Ich pobieranie jest prawem przysługującym określonej kategorii podmiotów, spełniających ustawowe przesłanki. Dla realizacji tego uprawnienia konieczne jest jednak złożenie wniosku i rozpoczęcie postępowania w toku którego organy administracji dokonają oceny faktycznego spełnienia przez ubiegającą się o świadczenie osobę spełnienia przesłanek ustawowych. Nie może wobec tego budzić wątpliwości konstytucyjnych powiązanie daty nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z datami złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, jak zapisano to w art. 24 ust. 2 u.ś.r. Nie stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP wymóg, by to obywatel, ubiegający się o świadczenie z środków publicznych inicjował we właściwym momencie postępowanie zmierzające do przyznania mu tego świadczenia. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.