II SA/Wa 1431/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z [...] marca 2020 r. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [..] z dnia [...]stycznia 2001 r. zwolnił Z.K.ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, z poźn. zm.) z dniem 16 stycznia 2001 r. Podstawą zwolnienia wymienionego ze służby w Policji było prawomocne orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2000 r.nr [...] o uznaniu Z.K. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W dniu [...] stycznia 2012 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] wydał wyrok sygn. akt [...], którym uniewinnił Z.K. od popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 228 § 1 kk w zw. z art. 12 kk, tożsamego z przewinieniem dyscyplinarnym stanowiącym podstawę do wydania orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym o uznaniu Z.K. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 29 lutego 2012 r. Pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. Pan Z.K. wniósł o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. utrzymującym w mocy orzeczenie Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wznowił postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] utrzymującym w mocy orzeczenie Komendanta [...] Policji z dnia [..] października 2000 r. nr [...] o uznaniu Z.K. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Następnie Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił w całości orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2000 r. nr [...] o uznaniu Z.K. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, a także uniewinnił wymienionego od popełnienia zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. W związku z powyższym Z.K. z dniem [...] grudnia 2019 r. został przywrócony do służby z mocy prawa na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 1 ustawy o Policji. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Z.K. wystąpił m.in. o przyznanie, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji maksymalnego należnego mu świadczenia pieniężnego, tj. za 6 miesięcy, zasadnego, w jego ocenie, "z uwagi na czas trwania postępowania". Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 42 ust. 5 w zw. z art. 42 ust. 1 i 7 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, przyznał Z.K., przywróconemu do służby z dniem [...] grudnia 2019 r., świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby w Policji za okres jednego miesiąca. W dniu 8 kwietnia 2020 r. (data doręczenia za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP), w ustawowym terminie, zostało wniesione przez Z.K. odwołanie z dnia [...] kwietnia 2020 r., w którym zażądał on zmiany zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2020 r. i przyznania mu świadczenia pieniężnego za okres 6 miesięcy, rekompensującego doznaną krzywdę w związku z pozostawaniem poza służbą. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z poźn. zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2020 r. nr 1120. Organ wskazał, że w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2001 r. Z.K. otrzymał 50% odprawy (tj. 809,70 zł brutto) oraz ekwiwalent pieniężny za przysługujący lecz niewykorzystany urlop (tj. 1.619, 40 zł brutto). Odwołujący się w dniu zwolnienia posiadał także inne zatrudnienie – był zatrudniony już od dnia [...] stycznia 2001 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem w chwili zwolnienia go ze służby w Policji osiągał już dochód z innego źródła. Analiza pisma z dnia 25 lutego 2020 r. Z.K., w którym wskazuje on źródła swojego utrzymania w okresie pozostawania poza służbą, dowodzi, że wymieniony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. zatrudniony był na podstawie stosunku pracy w wymiarze pełnego etatu u różnych pracodawców, a także wykonywał czynności w ramach umów cywilnoprawnych. W okresie, w którym był zarejestrowany jako bezrobotny otrzymywał natomiast zasiłek (stypendium) w okresach miesięcznych. Tym samym, powyższe okoliczności wskazują, że wymieniony nie był pozbawiony środków finansowych, a w miesiącu, w którym został zwolniony ze służby w Policji, prócz: 50% uposażenia za ten miesiąc, świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby, osiągnął także dochód z tytułu innego zatrudnienia. Ponadto od dnia [...] stycznia 2019 r. wymieniony przeszedł na zaopatrzenie rentowe, z którego również osiągał dochód. Ponadto Komendant stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącego, po zwolnieniu ze służby w Policji, nie uległa zasadniczemu pogorszeniu. Organ zobowiązany był do uwzględnienia wszelkich okoliczności związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, w tym świadczeń, które w związku z tym zdarzeniem otrzymał lub nadal otrzymuje. Świadczenia pieniężne z tytułu zwolnienia ze służby w Policji mogły być zatem w pełni uwzględnione przy ocenie sytuacji ekonomicznej skarżącego, w jakiej znalazł się w chwili zwolnienia. Nie budzi wątpliwości, czego również nie kwestionuje sam skarżący, że takie świadczenia otrzymał, a następnie podejmował kolejne zatrudnienia, z których osiągał dochód. Od 2019 r. zostało natomiast Z.K. przyznane świadczenie rentowe, które było mu wypłacane do chwili przywrócenia go do służby w Policji. Bezsprzecznym jest także to, iż takie przysporzenia o charakterze majątkowym miały i nadal mają wpływ na sytuację socjalnobytową, w jakiej znalazł się Z.K. w momencie zwolnienia go ze służby w Policji. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Z.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił obrazę przepisów postępowania art. 7 kpa poprzez nie nierzetelne i niedostateczne przeprowadzenie postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz okoliczności koniecznych do załatwienia sprawy, w rezultacie wydanie rozkazu na podstawie przesłanek niezgodnych ze stanem faktycznymi oraz obrazę prawa materialnego art. 42 ust.5 ustawy o Policji poprzez subiektywne uzasadnienie rozkazu z naruszeniem zasad określonych w katalogu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji nakazowej na podstawie art. 42 ust .5 do wypłaty świadczenia pieniężnego równego sześciu uposażeniom zgodnie ze stawką na dzień przed zwolnieniem. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego jako wadliwy. Rozpatrując kluczowy dla rozstrzygnięcia zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż art. 42 ust. 5 ustawy o Policji stanowi podstawę materialnoprawną przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Zgodnie z tym przepisem, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem nie więcej niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za jeden miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż za 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarantuje jedynie funkcjonariuszowi prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta ma charakter kompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien się kierować organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszelkich okoliczności faktycznych. Brak przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji, nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna funkcjonariuszowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach organ winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), gdyż zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Dlatego też należało brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu w okresie od odejścia ze służby do dnia przywrócenia do służby (patrz. Wyrok NSA z 21.08.2013r. sygn. akt I OSK 803/13). Reasumując więc, każdorazowe przywrócenie policjanta do służby powoduje po stronie organu obowiązek przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Kryterium decydującym w tego rodzaju przypadkach są okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby, nie zaś jedynie długość pozostawania poza służbą. Przenosząc powyższe wywody na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń w kwestii dochodów strony w okresie po zwolnieniu ze służby, oraz ustaleń co do możliwości zarobkowych zwolnionego funkcjonariusza. W szczególności nie zbadał dokładnie całej historii zatrudnienia strony skarżącej w okresie od jej zwolnienia do przywrócenia do służby. Nie ustalił w sposób szczegółowy gdzie skarżący był w tym czasie zatrudniony i jakie osiągał dochody z wykonywanej pracy. Organ nie zbadał także tego, czy fakt uwidocznienia w świadectwie służby – zwolnienia dyscyplinarnego, wpływał negatywnie na możliwość znalezienia pracy przez stronę i ewentualnie na wysokość otrzymywanego wynagrodzenia. Odnosząc się do tej kwestii organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż w okresie pozostawania poza służbą strona zatrudniona była na podstawie stosunku pracy w wymiarze pełnego etatu u różnych pracodawców, a także, iż wykonywała czynności w ramach umów cywilno-prawnych lub pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Tego rodzaju uproszczenie, bez szczegółowego wyjaśnienia przedmiotowej kwestii (tj. kwestii dochodów uzyskiwanych poza służbą-po zwolnieniu), nie zasługuje zaś na miano rzetelnego ustalenia faktów, a w konsekwencji rzetelnego rozpoznania sprawy. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje także to, że jak podniesiono w skardze, orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej w zakresie ustalenia związku stanu zdrowia strony ze służbą, nie było prawomocne w chwili wydawania skarżonej decyzji. Stąd wszelkie dywagacje organu, dotyczące powyższej kwestii, jawią się jako przedwczesne. Na marginesie należało natomiast wyjaśnić skarżącemu, iż w niniejszym postępowaniu organ nie może brać pod uwagę materii krzywd moralnych doznanych przez policjanta wskutek zwolnienia ze służby, jak też skutków niezasadnego postawienia zarzutów karnych. Rekompensaty z w/w tytułów strona może dochodzić zaś w drodze odrębnego postępowania odszkodowawczego. W związku z powyższym, uznając że skarżony rozkaz personalny narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględnić argumenty zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.