I GSK 461/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 831/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w D. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 831/20 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 akapit 1 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 akapit 1 i ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dn. 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dn. 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: ustawa o płatnościach), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wystąpienie "siły wyższej " lub "nadzwyczajnych okoliczności", o których mowa w art. 4 rozporządzenia, skutkuje tym, że złożenie wniosku w dodatkowym 25-dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia, nie skutkuje obniżeniem płatności, o którym mowa w art. 13 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia, natomiast złożenie wniosku po upływie tego 25- dniowego terminu jest w każdym wypadku niedopuszczalne, podczas gdy ww. przepisy należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wystąpienia przypadku "siły wyższej" lub "nadzwyczajnych okoliczności", złożenie wniosku dopuszczalne jest w każdym czasie, byleby nastąpiło w określonym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 15 -dniowym terminie na zgłoszenie wystąpienia ww. okoliczności; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 zdanie 1 k.p.a, poprzez wadliwą kontrolę orzeczniczą polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że organ pierwszego stopnia był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", a co było następstwem dokonania wadliwej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, przy czym gdyby nie doszło do ww. uchybienia, Sąd pierwszej instancji musiałby stwierdzić, że termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności podlega przywróceniu w trybie art. 4 ust. 2 rozporządzenia, co oznacza, że postępowanie może być co do zasady wszczęte i nie zachodzą " inne przyczyny " uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 13 stycznia 2021 r., III SA/Łd 831/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. [...] marca 2020 r. A. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Łęczycy dwa wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia. M. W. reprezentujący spółkę podniósł, że nie mógł złożyć wniosku w terminie, ponieważ został tymczasowo aresztowany na okres od 4 kwietnia 2018 r. do 24 grudnia 2019 r., a jednocześnie nie było osoby upoważnionej do złożenia wymaganych prawem dokumentów. Od chwili uchylenia tymczasowego aresztowania przebywał na zwolnieniu i dopiero na początku tygodnia dotarła do niego informacja o braku złożenia wniosku i jednocześnie dopiero w tej dacie jego stan psychiczny pozwolił mu na uzyskanie informacji niezbędnych do sporządzenia wniosku. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił A. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok z uwagi na upływ materialnoprawnego terminu na złożenie wniosku. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 k.p.a.:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej." Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004 r., FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Omawiana tutaj instytucja, w razie bezpodstawnego jej zastosowania wpływa negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Ta zasada powinny być brana pod uwagę przez organy administracji publicznej przy wykładni i stosowaniu art. 61a § 1 kpa, ponieważ bezpodstawne i pochopne zastosowanie omawianej instytucji (podlegającej kontroli sądowo administracyjnej) narusza szeroko rozumiane konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu, a w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W tej sprawie nie naruszono omawianej instytucji poprzez przyjęcie, że zachodzi przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II. petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. akceptując stanowisko organu administracji publicznej, że zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, bowiem postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu przewidzianego dla złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji wszechstronnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, uzasadnienie wyroku zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie z powołaniem przepisów prawa unijnego i krajowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów wskazanych w pkt II. petitum skargi kasacyjnej przez błędną wykładnię prezentując stanowisko, że złożenie wniosku jest dopuszczalne w każdym czasie, jeśli istnieją przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4 - rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Podniesione zarzuty pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. stwierdzeniem, że terminem do złożenia wniosku był 31 maja 2019 r. oraz, że skarżący złożył wniosek A. [...] marca 2020 r. Regulację prawną dotyczącą terminu złożenia wniosku zawiera rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Artykuł 13 Złożenie dokumentów po terminie w ustępie 1 stanowi: Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. (...) Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Regulacje krajowe i unijne określają termin złożenia kompletnego wniosku, rozporządzenie nr 640/2014 określa ostateczny termin złożenia wniosku o przyznanie płatności, po upływie którego nie jest możliwe złożenie wniosku, ani też jego uzupełnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2019 r., I GSK 1392/18 (LEX nr 2778667) zaprezentował trafne stanowisko:" (...) Taki sam charakter mają również terminy określone w art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 640/2014. Podkreślić należy, że uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Tak więc termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, a konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Terminy materialne nie podlegają bowiem przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a." Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.