I SA/Wa 2059/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Dorota Kozub – Marciniak Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.M. kwotę 334 (trzysta trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. nr KOA/2541/Ac/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia 20 maja 2021 r. nr 64/21 ustalającą wobec M. M. opłatę adiacencką w wysokości 8356,20 zł na rzecz Gminy Miasta J. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - na skutek stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej - położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o pow. 1549 m2. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.) określające m.in. zasady udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Organ podniósł następnie, że podstawą do nałożenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Miasto J. poniosło koszty budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a obowiązek uczestniczenia właścicieli w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich wynika wprost z art. 144 ust. 1 u.g.n. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2020 r., a zatem w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Organ zauważył, że Rada Miasta J. w dniu 4 grudnia 2003 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat adiacenckich ponoszonych z tytułu budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W § 1 ust. 2 tej uchwały ustalono, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynosi 30% (różnicy powstałej między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu). Natomiast zgodnie z treścią § 1 ust. 3 uchwały, dla nieruchomości, którym stworzono warunki podłączenia do wymienionych w pkt 1 urządzeń infrastruktury technicznej przy udziale świadczenia finansowego, rzeczowego, w ramach umowy zawartej z Gminą, opłatę adiacencką ustala się w wysokości 0%. W niniejszej sprawie nie został jednak spełniony warunek konieczny do zastosowania 0% stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Sama deklaracja skorzystania z opcji wykonania podłączenia nie jest bowiem wystarczającą przesłanką, aby organ mógł zastosować zerową stawkę opłaty. Organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz Miasta J. wykazał, iż doszło do od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony 5 grudnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – A. K., zgodnie z którym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury (sieci kanalizacyjnej) wynosiła 577.785 zł natomiast po wybudowaniu 605.639 zł. Wartość gruntu oszacowano dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro zatem wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 27.854 zł, to 30% tej kwoty (opłata adiacencka) stanowi 8.356,20 zł i taką też opłatę nałożył na właściciela organ I instancji. Kolegium po przeanalizowaniu operatu doszło do wniosku, że nie można mu zarzucić takich błędów przy jego sporządzeniu, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Zdaniem organu, operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. M. M., działając przez pełnomocnika – córkę E. M., wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że jest osobą 90-letnią, niepełnosprawną, cierpiącą na chorobę Alzheimera, w związku z tym niebędącą w stanie zarządzać swoim majątkiem. E. M. jest jedyną osobą mającą pełnomocnictwo do załatwiania wszystkich spraw matki. Mieszka od dawna na stałe za granicą. Była powiadomiona o nowej inwestycji i podczas rozmowy telefonicznej z Referatem Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w J. wyraziła chęć dokonania podłączeń wodno-kanalizacyjnych działki, jak również skorzystała z porady, jak to bezpiecznie wykonać. Niestety ograniczenia w ruchu międzynarodowym, spowodowane pandemią Covid, uniemożliwiły jej przyjazd do kraju. Wykonanie prac podłączenia, związane z tym przepisy, zebranie koniecznej dokumentacji jak np. wyciągu z ksiąg wieczystych itp., wymagały obecności pełnomocnika w kraju. Podłączenie zostało wykonane podczas jej pierwszego pobytu w kraju w czerwcu 2021 r. Umowa z dostawcą wody i odbiorcą kanalizacji została podpisana w najkrótszym możliwym terminie, tj. 28 lipca 2021 r. Skarżąca podniosła, że organ nie wziął pod uwagę specyficznych warunków spowodowanych pandemią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej przedstawione. Jak wynika z treści art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl zaś art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że w dniu 4 stycznia 2019 r. doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości oznaczonej nr [...], której właścicielką jest skarżąca, do sieci kanalizacyjnej, która zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że skarżąca na podstawie przytoczonych przepisów była zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Okoliczności powoływane przez skarżącą, dotyczące jej stanu zdrowia oraz nieobecności córki w kraju związanej ze stanem pandemii nie mogły mieć, w związku z tym znaczenia dla ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie doszło jednak do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nieprawidłowo zaakceptował ustalenia biegłego w zakresie wzrostu wartości nieruchomości spowodowany budową sieci kanalizacyjnej, a w konsekwencji nieprawidłowo ustalił wysokość opłaty adiacenckiej. Jak stanowi art. 146 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). W myśl zaś art. 146 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Warunkiem koniecznym do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, jest zatem uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, który winien określić wartość nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej według cen na dzień, w którym stworzono te warunki. Zdaniem Sądu, analiza znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. budzi zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, a co za tym idzie co do prawidłowości wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że w aktach administracyjnych znajdują się dwa operaty szacunkowe sporządzone w tym samym dniu przez rzeczoznawcę majątkowego. Pierwszy z nich został sporządzony na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, drugi zaś został sporządzony w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Ustalone przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości po podłączeniu sieci wodociągowej, a następnie po podłączeniu sieci kanalizacyjnej nie są ze sobą spójne, co zdaniem Sądu podważa wiarygodność dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń. W niniejszej sprawie warunki do podłączenia sieci wodociągowej zostały stworzone w dniu 25 sierpnia 2018 r. i to ten dzień powinien być wzięty pod uwagę dla obliczania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca jako daty, na które określił wartość przedmiotu wyceny, wskazywał 9 i 10 sierpnia 2018 r., jednak można przyjąć, że błąd ten nie miał wpływu na dokonaną wycenę. Szacowana w operacie wartość rynkowa nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej miała wynieść 563.941 zł, a po wybudowaniu tej sieci 581.646 zł. Z kolei warunki do podłączenia sieci kanalizacyjnej zostały stworzone w dniu 4 stycznia 2019 r., a więc ten dzień powinien być wzięty pod uwagę dla obliczania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca jako daty, na które określił wartość przedmiotu wyceny, wskazywał 19 i 20 grudnia 2018 r., jednak można przyjąć – podobnie jak w przypadku sieci wodociągowej, że błąd ten nie miał wpływu na dokonaną wycenę. Szacowana w operacie wartość rynkowa nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej miała wynieść 577.785 zł, a po wybudowaniu tej sieci 605.639 zł. Porównanie obydwu operatów, którego nie dokonały organy obydwu instancji, pozwala zauważyć, że w opinii rzeczoznawcy wartość nieruchomości w dniu 10 sierpnia 2018 r., po podłączeniu sieci wodociągowej, wyniosła 581.646 zł, zaś w dniu 19 grudnia 2018 r., przed podłączeniem sieci kanalizacyjnej, wyniosła 577.785 zł. Powyższe oznacza w istocie, że w okresie od sierpnia 2018 r. do grudnia 2018 r. doszło, zdaniem rzeczoznawcy, do zmniejszenia wartości nieruchomości. Rzeczoznawca nie wyjaśnił przyczyn, dla których przyjął, że takie obniżenie wartości nastąpiło, a konsekwencją przyjętego sposobu obliczeń było zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Należy zwrócić uwagę, że w obydwu operatach rzeczoznawca wziął pod uwagę te same nieruchomości porównawcze, tzn. dla ustalenia wartości początkowej – nieruchomości bez podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zaś dla ustalenia wartości końcowej – nieruchomości podłączone do obydwu tych sieci. Tymczasem zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z kolei nieruchomość podobna, to w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Możliwe jest korygowanie wyceny poprzez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny, ale nie powinno to dotyczyć cech o zasadniczym znaczeniu dla wyceny. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 198/17; wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Taką zasadniczą cechą jest w ocenie Sądu, dostęp nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Z tej przyczyny jako nieprawidłowe należało ocenić uznanie w niniejszej sprawie nieruchomości nieposiadających dostępu zarówno do sieci wodociągowej, jak i kanalizacyjnej, jako nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem operatu przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej ale po uzyskaniu już dostępu do sieci wodociągowej. Wprawdzie w operacie zastosowano metodę korygowania ceny średniej, jednak skoro uzyskane wyniki sugerują niewyjaśnione zmniejszenie wartości nieruchomości, to w ocenie Sądu przyjęta przez rzeczoznawcę metoda doprowadziła albo do zawyżenia wartości nieruchomości po podłączeniu sieci wodociągowej albo do niezasadnego obniżenia tej wartości przed podłączeniem sieci kanalizacyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wprowadza istotną modyfikację w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, stanowiąc, że: "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych". Regulacja ta, która wyłącznie do kompetencji wskazanej organizacji zawodowej zastrzega ocenę operatu w zakresie merytorycznej wartości wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę, nie ogranicza obowiązków organu w zakresie weryfikacji operatu w trybie art. 80 i art. 84 k.p.a. Kontrola dokonywana przez organ obejmować powinna prawidłowość sporządzenia operatu, w szczególności, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób ustalania wartości nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11 i z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11). W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., I OSK 305/20). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z przedstawionych wyżej przyczyn nie można przyjąć, by ustalenia rzeczoznawcy dokonane w obydwu znajdujących się w aktach sprawy operatach były spójne. Powstające na skutek porównania obydwu operatów wątpliwości nie zostały zauważone i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ, który ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Te uchybienia organu dotyczące zasadniczego dowodu dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej należało ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu dotyczące operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.