III OSK 5164/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Długołęka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 579/20 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 21 listopada 2019 r. nr XIV/149/19 w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasadzenie od Gminy Długołęka na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 579/20, po rozpatrzeniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 21 listopada 2019 r. nr XIV/149/19 w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i zasądził od Gminy Długołęka na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada ustaliła w § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, że bioodpady w okresie wegetacyjnym określonym w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, będą odbierane raz na tydzień z budynków wielolokalowych i raz na dwa tygodnie z pozostałych nieruchomości. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne odbiór bioodpadów w okresie wegetacyjnym określonym w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, będzie świadczony z częstotliwością raz na dwa tygodnie. Oceniając legalność ww. regulacji ze znajdującym w sprawie zastosowanie wzorcem normatywnym dotyczącym wymogu określenia częstotliwości pozbywania się bioodpadów z terenu nieruchomości, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że na podstawie art. 6r ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) zwanej dalej w skrócie u.c.p.g., Radzie nie przyznano całkowitej dowolności w kształtowaniu sposobu, formy i częstotliwości odbioru bioodpadów w okresie od 1 listopada do 31 marca danego roku, ale przede wszystkim nie dano podstaw do całkowitego zaniechania odbioru bioodpadów w okresie grudzień-marzec. Zapewnienie możliwości przekazywania bioodpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych zarówno w okresie wegetacyjnym, jak i poza tym okresem, nie oznacza dopuszczalności narzucania mieszkańcom wyłączenie takiej formy pozbywania się bioodpadów poza okresem od 1 kwietnia do 31 października danego roku. Jest to jedynie dodatkowe uprawnienie właścicieli nieruchomości. O prawidłowym określeniu częstotliwości odbierania się bioodpadów z terenu nieruchomości nie może również świadczyć objęcie pojęciem okresu wegetacyjnego - miesiąca listopada i w związku z tym zapewnienie odbierania w tym miesiącu bioodpadów co najmniej dwukrotnie (dwa lub cztery razy w zależności od rodzaju nieruchomości). Nadal bowiem przez następne cztery miesiące (grudzień – marzec), każdy właściciel nieruchomości, pomimo wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, będzie mógł pozbyć się bioodpadów jedynie poprzez dostarczenie ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, gdyż w tym okresie takie odpady nie będą odbierane z terenu nieruchomości. Wydłużenie o jeden miesiąc, w stosunku do wyznaczonego w art. 6r ust. 3b u.c.p.g. okresu minimalnej częstotliwości odbierania bioodpadów (kwiecień - październik), nie oznacza wywiązania się przez Gminę z obowiązku określenia w uchwale częstotliwości odbierania wskazanych w ustawie odpadów komunalnych bezpośrednio z terenu nieruchomości. Podkreślono, że przepis art. 6r ust. 3b u.c.p.g., dopuszczając zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów jako kryterium takiego zróżnicowania wskazał w szczególności: ilość wytwarzanych odpadów i ich rodzaj. Zgadzając się w jednym z Gminą, mianowicie że niewątpliwie w okresie grudzień-marzec danego roku, ilość bioodpadów pochodzących z roślin ulega zmniejszeniu, co dawałoby podstawy do zróżnicowania częstotliwości odbierania tych odpadów w skali całego roku, tym niemniej trudno, zdaniem Sądu, zaakceptować pogląd, aby w tym okresie (pozawegetacyjnym), miała ulegać również zmniejszeniu ilość pozostałych bioodpadów, np. spożywczych i kuchennych z gospodarstw domowych. Zasadnie przy tym autor skargi zauważył, że bioodpadem nie są tylko szeroko rozumiane odpady roślinne, zielone, a tylko one mogą podlegać wegetacji, ale również odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Ponadto akceptacja co do wiejskiego charakteru gminy nie może prowadzić do bezkrytycznego przyjęcia twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że tego rodzaju bioodpady będą przechowywane w okresie pomiędzy ich odbiorami (od grudnia do kwietnia), bez powodowania nadmiernych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich czy środowiska. Również argument odwołujący się do funkcjonowania takiego rozwiązania od 2013 r. oraz pozytywnego zaopiniowana przez PPIS, nie konwaliduje podstawowego mankamentu zaskarżonej regulacji wynikającego z tego, że w okresie pozawegetacyjnym (od grudnia do marca danego roku), Gmina nie wywiązuje się z obowiązku jakim jest odbieranie wskazanych w ustawie frakcji odpadów komunalnych bezpośrednio z terenu nieruchomości (chociażby odpadów kuchennych z gospodarstw domowych, które są wytwarzane w okresie całego roku i nie podlegają wegetacji). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dokonane przez Radę wyłączenie możliwości odbioru bioodpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. – poprzez zobligowanie właścicieli takich nieruchomości do dostarczania tych odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów w okresie grudzień - marzec, nie znajdowało podstaw w obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach u.c.p.g., a w szczególności pozostaje w sprzeczności z art. 6r ust. 3b tej ustawy. Błędna realizacja i niewypełnienie dyspozycji ustawowej w zakresie określenia szczegółowego sposobu i zakresu odbioru bioodpadów z terenu nieruchomości, na której one powstały, w tym częstotliwości ich odbioru w okresie całego roku kalendarzowego, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Biorąc natomiast pod uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 549/20 stwierdził nieważność w całości uchwały nr XX/204/20 Rady Gminy Długołęka z dnia 30 kwietnia 2020 r. sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Długołęka, okazało się zasadnym - ze względu na odesłanie do okresu wegetacyjnego zdefiniowanego w Regulaminie, stwierdzenie nieważności również niniejszej uchwały w całości, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Długołęka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 6r ust. 3b u.c.p.g. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż sposób określenia przez skarżącego kasacyjnie częstotliwości odbierania bioodpadów poza okresem wegetacyjnym tzn. od dnia 1 listopada do dnia 31 marca określonym w uchwale Rady Gminy Długołęka Nr XIV/149/19 z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie wypełnia ustawowego obowiązku ciążącego na skarżącym kasacyjnie w ramach kompetencji rady gminy do ustalenia zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów, 2) art. 6r ust. 2d w związku z art. 3 ust. 2c u.c.p.g. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż na gminie ciąży obowiązek całorocznego odbioru bioodpadów "u źródła" jako podstawowego sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi a zobligowanie właścicieli nieruchomości do dostarczania tych odpadów do punktu selektywnej zbiórki w okresie grudzień-marzec nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zarządzała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ww. ustawy obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie ww. obowiązek obejmuje zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych, a tym także bioodpadów. Stosownie zaś do art. 6r ust. 2d u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Pod pojęciem pozbywania się odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Tym samym nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom możliwości dostarczania na własny koszt bioodpadów do punktu selektywnej zbiórki tych odpadów stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Gmina Długołęka miała obowiązek tak zorganizować odbiór odpadów, aby z każdej zamieszkanej nieruchomości były one odbierane. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela i nie może ten sposób być traktowany jako jedyny ani nawet jako podstawowy (tak też NSA w wyroku z 18 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2892/18; NSA w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4944/21). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadził możliwości zaniechania odbierania tych odpadów z nieruchomości zabudowanej, to wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwale było niedopuszczalne. Nie można uznać, że w ramach uiszczanej opłaty przez mieszkańca bioodpady są odbierane z nieruchomości zabudowanej tylko w okresie tzw. wegetatywnym roślin, natomiast poza tym okresem odpady te nie są odbierane, a sam mieszkaniec może je dostarczać do punktu odbioru. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. Wprawdzie z treści art. 3 ust. 2c u.c.p.g. wynika, że gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania, ale wykładnia tego przepisu nie oznacza alternatywnego sposobu pozbywania się mieszkańca bioodpadów, tzn. albo poprzez ich przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, albo poprzez odbieranie takich odpadów z miejsc ich wytwarzania. Z treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika, że gmina fakultatywnie w przypadku bioodpadów może nie zapewniać ich przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia ich odbieranie z miejsc wytwarzania. Innymi słowy zawsze gmina ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze ma obowiązek ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Ponadto jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów to taką regulację wprost zamieścił w tej ustawie. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawarty został w art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust.2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r. ust. 2d, art. 6r. ust. 3a, art. 6ra, art. 9nb ust. 1 u.c.p.g.). Tam natomiast, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost takim pojęciem się posłużył (np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 2c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 6, art. 6c ust. 1, 2 i 2a, art. 6d, art. 6f, art. 6j ust. 2a, art. 6r ust. 2d, 3, 3a-3d, art. 6s, art. 9b u.c.p.g.). W przypadku, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (np.: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 9 lit. d tiret pierwsze, art. 6r. ust. 2d u.c.p.g.) Tym samym nie budzi wątpliwości, że trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że termin "odbieranie" odpadów dotyczy tylko przyjmowania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (tj. u źródła). Nie jest uzasadnionym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6r ust. 3b u.c.p.g. poprzez uznanie, że sposób określenia przez skarżącego kasacyjnie częstotliwości odbierania bioodpadów poza okresem wegetacyjnym (od dnia 1 listopada do dnia 31 marca określony w odrębnej uchwale), nie wypełnia ustawowego obowiązku ciążącego na skarżącym kasacyjnie w ramach kompetencji rady gminy do ustalenia zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów. Zgodnie z tym przepisem ustawodawca dopuścił do zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów ze wskazaniem, że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zarówno niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych jak i bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dopuszczalność zróżnicowania częstotliwości odbierania bioodpadów nie oznacza, że w ogóle takiego odbierania nie będzie. Przyjmując na podstawie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, że w miesiącu listopadzie bioodpady byłyby odbierane dwa razy (od właścicieli lub zarządców budynków wielolokalowych) lub jeden raz w tym miesiącu (od właścicieli lub zarządców pozostałych budynków), to przez okres od 1 grudnia do końca marca nie byłoby ani jednego odbioru bioodpadów. Ustawowa dopuszczalność określenia innej częstotliwości odbierania bioodpadów poza okresem wegetacyjnym nie może oznaczać całkowitego pominięcia takiego odbierania. W zależności od lokalnych warunków w tym okresie można określić nawet mniejszą częstotliwość ich odbioru, ale nie jest określeniem częstotliwości brak jakiegokolwiek odbioru. Ponadto bioodpady nie tylko obejmują ulegające biodegradacji odpady z np. grodów, których w okresie od listopada do końca marca rzeczywiście może być mniej niż w okresie wegetatywnym. Wprawdzie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie definiuje pojęcia "bioodpady", ale poprzez art. 1a pozwala na stosowanie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach pod pojęciem bioodpadów należy rozumieć ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Tym samym okres wegetacyjny roślin nie jest jedynym wyznacznikiem powstania tego typu odpadów. Odpady takie powstają przez cały rok kalendarzowy i obowiązkiem gminy jest przede wszystkim zapewnienie ich odbioru. Mając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 21 maja 2021 r. (piątek), zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Wojewody zostało wniesione w dniu 6 czerwca 2021 r. (poniedziałek).