II SAB/Op 12/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji F. w K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 10 stycznia 2022 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu na rzecz skarżącej Fundacji F. w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Fundację F. w K. (zwaną dalej Fundacją lub skarżącą) jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu (dalej zwanego również organem lub w skrócie: PPIS) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2022 r. (12 stycznia 2022 r. - data wpływu wedle oświadczenia organu), złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), skarżąca - na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm. - dopisek Sądu), dalej w skrócie: u.d.i.p. - wystąpiła do PPIS o udzielenie następujących informacji: 1) ile było wydanych przez organ decyzji o nałożeniu kary administracyjnej w związku z nieprzestrzeganiem obostrzeń związanych z COVID-19, 2) ile decyzji zostało zaskarżonych do sądu, 3) jaka była łączna suma nałożonych i wyegzekwowanych kar - dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą lub/i pod postacią dowolnej spółki prawa handlowego w ujęciu kwartalnym za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Skarżąca wniosła o przedstawienie, w miarę możliwości, wnioskowanych danych w ujęciu tabelarycznym według załączonego wzoru oraz doręczenie odpowiedzi na wniosek na podany adres e-mail. Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. (8 lutego 2022 r. - wpływ do organu), nadanym w placówce pocztowej, Fundacja - reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła skargę na bezczynność organu i zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Na podstawie tych zarzutów domagała się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 10 stycznia 2022 r. oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi skarżąca wyjaśniła, że jest fundacją, której jednym z głównych celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu m.in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z projektów skarżącej obejmuje właśnie badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. Zaznaczyła skarżąca, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyjaśniła, w jakim celu chce pozyskać żądane dane, wskazała na jedną z możliwych dróg ich udostępnienia, a także podała dane identyfikujące Fundację. Tymczasem organ nie powiadomił w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia w realizacji wniosku, terminie w jakim udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę określoną we wniosku. Skarżąca podkreśliła, że bezczynność organu stanowi znaczące utrudnienie w wykonywaniu działalności statutowej. Szeroko też argumentowała, że za wniosek pisemny w myśl u.d.i.p. należy uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, zaś wydruk nadawcy z takiej poczty stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana. W piśmie z dnia 9 lutego 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej, organ w ujęciu kwartalnym przedstawił w formie tabeli wnioskowane dane. Z informacji tej wynika, że w II kwartale 2021 r. wydano 1 decyzję o nałożeniu kary administracyjnej, 1 decyzję zaskarżono do sądu oraz uzyskano kary w wysokości 10.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że pismem z dnia 9 lutego 2022 r. udzielił odpowiedzi na wniosek Fundacji, przesyłając stosowną informację na podany adres e-mail skarżącej. Wyjaśnił, że nieudzielnie odpowiedzi w terminie wynikało z natłoku zadań i obowiązków związanych z ówczesną sytuacją epidemiologiczną w powiecie, w tym ze zwalczaniem oraz minimalizowaniem skutków wirusa Sars-Cov 2. Ponadto wskazał, że niezwłocznie po tym, jak dostrzegł uchybienie terminu w rozpoznaniu wniosku, udzielił Fundacji żądanej informacji. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2022 r. skarżąca zmodyfikowała żądanie skargi. Wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 10 stycznia 2022 r. i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma przyznała, że organ ostatecznie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, jednak dopiero wniesienie skargi spowodowało podjęcie odpowiednich działań ze strony organu. Zdaniem skarżącej udzielenie żądanej informacji po wypłynięciu skargi stanowi w istocie jej uwzględnienie w myśl art. 54 § 3 P.p.s.a. W kolejnym piśmie - z dnia 8 kwietnia 2022 r. skarżąca, odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 17 marca 2022 r., wyjaśniła, że nie cofa skargi oraz podtrzymała żądanie zawarte w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji, złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie: u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej, jest zatem organem władzy publicznej, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nie jest sporne w niniejszej sprawie również to, że żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Stosownie do powyższego uznać w kontrolowanej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 10 stycznia 2022 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskowane dane niewątpliwie mieszczą się w przywołanej wyżej kategorii informacji publicznych i odnoszą się bezpośrednio do zadań publicznych wykonywanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu. Jak wynika bowiem z art. 1 i art. 2 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej służba ta jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, które polegają na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie m.in. chorób zakaźnych. Jednocześnie zgodzić się trzeba ze skarżącą, że w orzecznictwie uznaje się za wniosek pisemny o udostępnienie informacji publicznej przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail). Przyjmuje się również, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, iż wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (por. wyroki NSA: z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 380/18; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2577/17; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 344/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie ulega więc wątpliwości, że Fundacja kierując wiadomość na podany oficjalnie na stronie internetowej adres e-mail organu, skutecznie złożyła wniosek, co potwierdza przedstawiony przez nią wydruk z poczty elektronicznej (k. 10 akt sąd.). Przesądzenie, że informacja objęta skutecznie złożonym przez skarżącą wnioskiem stanowi informację publiczną oraz że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia ww. wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez Fundację informacji. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącą w dniu 10 stycznia 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji upłynął zatem z dniem 24 stycznia 2022 r. Przyjmując zaś podaną przez organ datę wpływu wniosku Fundacji, tj. 12 stycznia 2022 r., najpóźniej termin do udzielenia informacji publicznej upłynął z dniem 26 stycznia 2022 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona skarżącej przez organ dopiero w dniu 9 lutego 2022 r., a więc z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się bezczynności. Wyjaśnić należy również, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów u.d.i.p. W związku z udzieleniem skarżącej w dniu 9 lutego 2022 r. żądanej informacji, tj. przed wydaniem przez Sądu wyroku w sprawie, doszło do ustania stanu bezczynności, który istniał w dniu wniesienia skargi. Tym samym bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tym zakresie, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku. Zdaniem Sądu okoliczność wystąpienia w organie problemów związanych z nadmiarem obowiązków z uwagi na sytuację epidemiologiczną w powiecie, powodujących brak możliwości udzielenia w ustawowo określonym terminie żądanej informacji, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że organ nie dopuścił się bezczynności. Skoro, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował w terminie na wniosek skarżącej, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalniała Sądu z obowiązku dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając więc stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał Fundacji informacje żądane we wniosku. Ponadto nie można stwierdzić, aby przyczyną bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej, skoro do bezczynności doszło z uwagi na obciążenie organu dużą ilością obowiązków związanych z sytuacją epidemiologiczną i podejmowane w tym zakresie działania. Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku o kosztach postępowania. Wysokość tych kosztów obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł.