I OZ 150/22

Dnia 7 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 774/21 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia części nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r., po rozpoznaniu zażalenia R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt I SA/Po 774/21 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia części nieruchomości, uwzględnił zażalenie R. W. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 9 grudnia 2021 r. skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie z dnia 27 października 2021 r., w którym zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."), wskazując, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie skutkować powstaniem nieodwracalnej szkody polegającej na posadowieniu przez [...] na jej nieruchomości trwałej, połączonej z gruntem infrastruktury przesyłowej (słupa 110 kV). Natychmiastowa wykonalność tej decyzji spowoduje, że inwestor ([...]Sp. z o.o.) będzie mógł ubiegać się o pozwolenie na budowę, a następnie niezwłocznie rozpocząć inwestycję, podczas gdy wskutek wniesionej przez nią innej skargi wstrzymano wykonalność decyzji organu II instancji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania ze spornej nieruchomości. Zdaniem skarżącej natomiast, w sytuacji, w której decyzja dotycząca ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości występuje w obrocie prawnym ze wstrzymaną wykonalnością, to utrzymanie w mocy natychmiastowej wykonalności decyzji pozwalającej na niezwłoczne wejście przez inwestora na teren nieruchomości skutkować będzie tym, że po uzyskaniu pozwolenia na budowę, pomimo niezakończenia sądowoadministracyjnej drogi odwoławczej od decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości skarżącej, dojdzie do faktycznego posadowienia słupów. Faktyczne posadowienie słupów na gruncie skarżącej uczyni zaś postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości faktycznie iluzorycznym i bezprzedmiotowym. Uwzględniając - na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. - powyższe zażalenie, Sąd Wojewódzki wskazał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że jeżeli nie zostanie wstrzymana wykonalność zaskarżonej decyzji to inwestor [...] Sp. z o.o. będzie mógł rozpocząć planowaną inwestycję i dojdzie do posadowienia na nieruchomości skarżącej trwałej, połączonej z gruntem infrastruktury przesyłowej (słupa 110 kV). Badając zasadność wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem argumentów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu, Sąd uznał, że wniosek ten zasługuje na uwzględnienie, albowiem wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie zajęcia części nieruchomości, na obecnym etapie, może spowodować wyrządzenie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki. Ewentualna szkoda, poniesiona przez skarżącą na skutek realizacji spornej inwestycji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, wywoła trudne do odwrócenia skutki, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego będzie mógł nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ważnego interesu innych uczestników postępowania (w tym inwestora) w realizacji inwestycji celu publicznego i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonej decyzji albowiem na podstawie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe rozpoczęcie planowanej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że Sąd I instancji winien wskazać konkretne okoliczności, na które powołała się skarżąca we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, z których to okoliczności można by wywieść, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Nie wystarczające jest bowiem samo ogólne twierdzenie, że możliwe jest wyrządzenie znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem na działce skarżącej jest już posadowiona infrastruktura elektroenergetyczna na którą składa się jedno stanowisko słupowe wraz z przewodami o długości 34,7 m, które to zostaną w całości zdemontowane. W zamian na działce zostanie posadowione jedno stanowisko słupowe wraz z przewodami o długości 22,3 m. Ponadto autor zażalenia zwrócił uwagę, że - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - na podstawie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości inwestor nie może rozpocząć planowanej inwestycji, w tym posadowić na nieruchomości skarżącej infrastruktury elektroenergetycznej. Natomiast decyzja ta jest jedną z wielu, jakie inwestor musi pozyskać w toku procesu inwestycyjnego aby rozpocząć roboty budowlane. Prace polegające na posadowieniu na działce skarżącej infrastruktury elektroenergetycznej będą mogły się zaś rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano również, iż w sprawach dotyczących realizacji inwestycji celu publicznego, w toku w toku badania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., konieczne jest także wyważenie racji indywidualnych i zbiorowych. Zdaniem zatem żalącej się Spółki, w niniejszej sprawie istotne jest, że realizowana inwestycja - kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego - służyć ma interesowi społecznemu, pojmowanemu jako interes większej grupy ludności. Realizacja inwestycji zwiększy bowiem pewność zasilania, poprawi jakość energii dostarczanej odbiorcom oraz zmniejszy zagrożenia przeciążeniami linii mogącymi powodować braki w dostawach energii elektrycznej. W ocenie Spółki, wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uzasadnione jest także interesem gospodarczym. Realizacja planowanej inwestycji pozwoli na przyłączenie nowych odbiorców do sieci dystrybucyjnej, albowiem dotychczasowe parametry techniczne linii nie pozwalają na wzmocnienie przesyłu energią elektryczną. Spełniony jest także warunek wyjątkowo ważnego interesu strony, którym jest terminowość realizacji inwestycji. Opóźnienia w jej realizacji będą zaś skutkować podniesieniem kosztu inwestycji, co w znaczący sposób godzić będzie w interes inwestora. Poza tym niniejsza inwestycja jest inwestycją liniową i jej realizacja będzie możliwa wyłącznie w przypadku uzyskania przez [...] Sp. z o.o. tytułów prawnych do wszystkich działek, przez które będzie przebiegać linia. Brak tytułu dla chociażby jednej z działek skutkować będzie wstrzymaniem realizacji całej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona zatem do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Ocena, czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (zob. postanowienie NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I OZ 1290/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku złożonego przez skarżącą na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 lipca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 13 maja 2021 r. o zezwoleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, oznaczonej jako działka nr [...], arkusz mapy 1, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]), KW [...], w celu wykonania prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu na części nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] (montaż przewodów fazowych i odgromowych, montaż kabla ADSS, montaż łańcuchów izolatorów i zawiesi) o długości wynoszącej 22,3 m (po osi) oraz posadowienie jednego stanowiska słupowego wraz z fundamentem i uziemieniem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 215,1 m2. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n."), zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślenia wymaga, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przeciwieństwie do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Z uwagi zatem na brak ustawowego obowiązku wstrzymania wykonania z urzędu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może więc wstrzymać wykonanie kwestionowanej decyzji jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy decyzja ta zostanie wykonana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy z wnoszącą zażalenie Spółką, iż argumenty przedstawione przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak też w zażaleniu na postanowienie Sądu z dnia 27 października 2021 r. – jako zbyt ogólnikowe – nie dawały podstaw do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia 28 grudnia 2021 r. błędnie natomiast przypisał tym ogólnym twierdzeniom walor przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, zaś uzasadnienie zajętego stanowiska sprowadzało się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że realizacja inwestycji poprzez trwałe posadowienie słupów na gruncie skarżącej może spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Tymczasem należy zauważyć, że ustawa o gospodarce nieruchomości nakłada na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). W sytuacji natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącej przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n.). Ponadto podkreślenia wymaga, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji. Jak już wskazano, w tego rodzaju sprawach z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z powołanego przepisu art. 9 u.g.n. Dlatego też należy w tym przypadku – jak słusznie zauważa wnosząca zażalenie Spółka - oprócz analizy argumentów wnioskodawcy, dokonać dodatkowo wyważenia racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może bowiem niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego (przy czym oczywiście prowadzić do negacji praw jednostki). Z akt sprawy wynika natomiast, że za wydaniem decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes gospodarczy i społeczny. Budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja realizowana będzie na znacznym obszarze i ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych i gospodarczych większej grupy ludności, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju gospodarczego, bezpieczeństwa energetycznego oraz zapewnienia ciągłości i jakości dostaw energii elektrycznej na właściwym poziomie dla całego obszaru objętego inwestycją. Kwestia niezawodności sieci dystrybucyjnej, obsługiwanej przez [...] S.A., jest zatem sprawą priorytetową. Ponadto wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest niezbędne z uwagi na umożliwienie inwestorowi przeprowadzenia inwestycji w planowanym terminie, w celu zabezpieczenia gospodarki regionu przed ciężkimi stratami, a także zabezpieczenia interesu społecznego przez zapewnienie ciągłości dostaw energii. Niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji w jak najkrótszym terminie grozi podniesieniem kosztu inwestycji, a ponadto może skutkować przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych, a tym samym wystąpieniem w przyszłości długotrwałych przerw w dostawie energii elektrycznej. Przedstawione wyżej okoliczności sprzeciwiają się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnieniu wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji. Jednocześnie - jak wyżej wskazano - argumentacja skarżącej co do wykazania istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., jako pozbawiona przekonującego uzasadnienia, nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych wszystkich powodów uznać należało, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, zaskarżone postanowienie naruszało art. 61 § 3 p.p.s.a., co powodowało konieczność jego uchylenia i wydania orzeczenia odmownego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.