I OSK 1822/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 32/22 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Batorz z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 32/22 oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem złożonym w dniu 12 listopada 2020 r. J. Z., zwrócił się do Wójta Gminy B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką F. Z., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. znak: [...] z dnia 16 lipca 2019 r., zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym od dnia 19 czerwca 2019 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę, a mianowicie powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...][, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., ponownie odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu, sprawowanie opieki nawet codziennie, ale tylko przez część doby, a zatem sporadycznie, nie może zostać uznane za wypełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz.111 ze zm. – dalej "u.ś.r."). Organ podkreślił, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 lipca 2021 r., ze skarżącym, matką skarżącego – F. Z. oraz żoną skarżącego – K. Z., wynika, że skarżący przygotowuje dla matki śniadania i kolacje (gorące posiłki przygotowuje żona skarżącego), wykupuje i podaje leki, dwa razy dziennie robi zastrzyki z insuliny, robi zakupy, zawozi do lekarza, przygotowuje opał na zimę. Matka skarżącego samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje leki, nie wymaga karmienia. Organ wskazał, że matka skarżącego samodzielnie się porusza jednakże i w tym zakresie nie wymaga pomocy innych osób. Wójt zaznaczył, że schorzenia, na które cierpi podopieczna skarżącego, co najmniej od lipca 2019 r. nie uległy zmianie, a jej stan zdrowia od tego okresu nie pogorszył się. W decyzji organu I instancji, zwrócono uwagę, że w trakcie wywiadu środowiskowego, pracownicy socjalni nie zaobserwowali osobistych przedmiotów należących do skarżącego (odzież, przybory toaletowe), co doprowadziło do przypuszczenia, że skarżący faktycznie z matką nie zamieszkuje. Powyższe, organ poparł twierdzeniem skarżącego, że codziennie jeździ do swojego poprzedniego mieszkania w celu wykonania porannej toalety, zmiany odzieży, a czasami nawet spożycia posiłków. Organ podkreślił również, że matka skarżącego nie wymaga stałego pampersowania. Organ stwierdził, że nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, która w istocie polega na robieniu zakupów, sporadycznych wizytach u lekarza, podawaniu insuliny, zakupie leków czy dostarczaniu posiłków, nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia. Matka skarżącego, jako osoba niepełnosprawna mimo, że ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy ze strony innych osób, to zakres opieki jakiej wymaga nie powoduje, że syn musi zrezygnować z pracy aby tę opiekę w niezbędnym zakresie zapewnić. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając argumentację organu I instancji Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że z akt sprawy wynika, iż zatrudnienia skarżący nie podejmował ze względu na zły stan swojego zdrowia. Na powyższą decyzję Kolegium J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść stosowanych w sprawie przepisów prawa. Wobec tego – zdaniem Sądu – materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji. Zdaniem Sądu, organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd podkreślił, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd wskazał, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Podkreślono, że stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Sąd zaznaczył, że art. 17 ust. 1 w/w ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Koniecznie zatem, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo – skutkowy nie istnieje. Sąd podkreślił, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Sąd zaznaczył, że nie kwestionuje, iż F. Z. wymaga pomocy innej osoby w związku z niepełnosprawnością, jednakże w postępowaniu o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy badały, czy aktualny zakres potrzeb i opieki, przy których zaspokojeniu wymaga pomocy drugiej osoby, w konsekwencji stwarza u skarżącego konieczność rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia. Sąd wskazał że z akt sprawy wynika, iż organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, w tym trzykrotnie przeprowadziły wywiady środowiskowe (17 listopada 2020 r., 22 kwietnia i 8 lipca 2021 r.) i szczegółowo ustaliły, jakie czynności matka skarżącego jest w stanie wykonywać sama w celu zaspokojenia swoich potrzeb oraz w jakich czynnościach pomaga jej rodzina – skarżący i jego żona. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Przy czym organy nie kwestionowały, że matka skarżącego wymaga opieki i pomocy, bo zostało to stwierdzone przez uprawniony organ w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe matka skarżącego, pomimo niepełnosprawności, jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie, a przy jakich wymaga pomocy innej osoby, i czy te, przy których wymaga pomocy, uniemożliwiają osobie sprawującej opiekę pogodzenie ich z aktywnością zawodową. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na przyjęcie stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji. Przy czym Sąd podkreślił, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uzależnione od okoliczności wskazującej na sprawowanie opieki nad matką nieustannie przez całą dobę. Organ zwrócił uwagę, że podczas wywiadu nie zaobserwowano rzeczy osobistych skarżącego w domu matki. Z oświadczenia skarżącego wynika natomiast, że codziennie jeździ do domu, w którym wcześniej zamieszkiwał (oddalonego o około 0,5 km od miejsca zamieszkania matki) w celu skorzystania z toalety, zmiany odzieży, czasami spożywania posiłków. W odniesieniu do powyższego, Sąd wyjaśnił, że nie uzależniał oceny zebranego materiału dowodowego i prawidłowości wydanej decyzji pod kątem zasadności przypuszczeń organu dotyczących faktycznego zamieszkiwania skarżącego z matką, które wzbudzało wątpliwości organu. Skoro dom skarżącego znajduje się w odległości ok. 0,5 km od miejsca zamieszkania matki, to – w ocenie Sądu – okoliczność czy skarżący mieszka razem z matką, czy też kilka razy dziennie dojeżdża do niej nie przesądza o rozstrzygnięciu przyznania wnioskowanego świadczenia, na które wpływ miały pozostałe okoliczności sprawy. Sąd raz jeszcze zaznaczył, że kwestią zasadniczą w sprawie, jest związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a niemożnością podejmowania z tego powodu zatrudnienia, a nie weryfikowanie stanu zdrowia matki skarżącego. Według Sądu, z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności F. Z. jest w stanie samodzielnie się przemieszczać po mieszkaniu przy pomocy laski i porozumiewać z innymi, nie jest osobą leżącą, wymagającą stałej obecności i nadzoru – nie jest kwestionowane, że bywa pozostawiona sama w domu, opiekę nad nią wspólnie sprawuje skarżący, a także jego żona. Jak wynika z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, szereg czynności niezbędnych w zakresie opieki nad matką, skarżący wykonuje wspólnie lub naprzemiennie z małżonką, np. utrzymanie czystości w domu, kąpiel matki, przygotowywanie i podawanie posiłków. Niektóre czynności są wykonywane wyłącznie przez skarżącego, np. wizyty u lekarza, a niektóre wykonuje żona skarżącego, jak np. pranie pościeli, odzieży i bielizny. Sąd stwierdził zatem, że w pełni zasadna jest konkluzja organu, iż skarżący sprawuje opiekę nad matką z pomocą żony K. Z. Sąd podkreślił, że większość tych czynności to podstawowe czynności domowe, które wykonuje każda rodzina poza godzinami pracy. Sąd ponadto zwrócił uwagę, że F. Z. nie korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych ani leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu. Skarżący nie musi więc całkowicie rezygnować z zatrudnienia, czy z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki. W ocenie Sądu I instancji z akt wynika, że pomiędzy zakresem opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy. Skarżący nie zrezygnował z pracy zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Jest to zatem okoliczność, która pozwala na przyjęcie stanowiska organów o braku wymaganego dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego związku przyczynowego. Sąd wskazał ponadto, że rozpatrując niniejszą sprawę, należy odnieść się także do zarzutu dotyczącego przyznania skarżącemu przez organ I instancji - w tych samych okolicznościach faktycznych - specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd podkreślił, że przyznanie skarżącemu uprzednio specjalnego zasiłku opiekuńczego nie oznacza automatyzmu w przyznaniu następnie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ rozpatrując wniosek o świadczenie pielęgnacyjne był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do zbadania, czy aktualnie (niezależnie od wcześniejszej oceny) zachodzą przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w tym do ustalenia zakresu koniecznej opieki oraz związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a tą opieką. W ocenie Sądu skarżący, nie dowiódł, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego był tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób również – w ocenie Sądu – jednoznacznie stwierdzić, czy już wówczas ten związek istniał, jednakże Sąd podkreślił, że obecnie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Od powyższego wyroku skarżący – reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu – złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, w trybie przewidzianym w § 42 ust. 5 Uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wniesiono także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów (pominiętych przez Sąd I instancji), tj.: a) zaświadczenie o stanie zdrowia z 26.04.2021, b) zaświadczenie o stanie zdrowia z 14.10.2019, c) zaświadczenie o stanie zdrowia z 28.07.2021, d) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 16.07.2019 r., e) wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 04.02.2020 r. na okoliczność stanu zdrowia matki skarżącego F. Z., braku możliwości samodzielnej egzystencji, konieczności sprawowania nad nią opieki, f) zaświadczenie z dnia 22.08.2022 wydane przez Powiatowy Urząd Pracy w J., g) zaświadczenie z dnia 22.08.2022 wydane prze KRUS w J., h) karta informacyjna z dnia 13.03.1996 przez ZOZ w J., na okoliczność ustalenia kiedy doszło do zawału serca u skarżącego oraz faktycznego okresu zatrudnienia skarżącego; i) decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dni 01.08.2019, 28.10.2019, 15.10.2020 wraz z załącznikami w postaci wywiadu środowiskowego; - na okoliczność spełnienia przez skarżącego przesłanek wynikających z ustawy zarówno co do świadczenia specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Zażądano przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna tej osoby w procesie jej leczenia i rehabilitacji; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r., poprzez przyjęcie wadliwego stanu faktycznego ustalonego przez organy, tj. m. in. uznanie, że skarżący nie wykonuje stałej/długotrwałej opieki nad matką, w pełnym zakresie w opiece pomaga mu żona, F. Z. jest osobą samodzielną i nie wymaga długotrwałej opieki osób trzecich, skarżący zrezygnował z zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia podczas gdy Sąd nie wykazał, aby okoliczności te zostały udowodnione, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że sprawuje permanentną opiekę nad matką F. Z. i z uwagi na to zmuszony jest do rezygnacji z zatrudnienia, przez przyjęcie przez Sąd I instancji wadliwego stanu faktycznego ustalonego przez organy gminy na podstawie jedynie wywiadu środowiskowego którego treść skarżący kwestionował oraz całkowite pominięcie przez Sąd dokumentacji medycznej oraz innych dokumentów, tj. w szczególności poprzez przyjęcie, że: a) skarżący nie wykonuje opieki stałej nad matką, co przyjęto na podstawie obserwacji poczynionej podczas wywiadu środowiskowego, tj. brak dostrzeżenia przez osobę wykonującą wywiad środowiskowy rzeczy osobistych skarżącego w domu matki, podczas gdy skarżący wielokrotnie wskazywał, iż nie posiada rzeczy do higieny osobistej w domu matki tylko i wyłącznie dlatego, że w jej domu nie ma łazienki, a więc toaletę wykonuje w swoim domu rodzinnym oddalonym od domu matki o ok 300 metrów; b) matka skarżącego F. Z. nie wymaga stałej opieki, gdyż jest w stanie samodzielnie przemieszczać się po mieszkaniu przy pomocy laski i nie wymaga stałej obecności i nadzoru, podczas gdy z dokumentacji medycznej oraz dokumentacji z KRUS oraz Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. wynika, że F. Z. nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji w związku z faktem, iż choruje miedzy innymi na zaawansowaną miażdżycę, nadciśnienie tętnicze z uszkodzeniem serca w stadium niewydolności krążenia, cukrzycę typu 2, przewlekłą niewydolność serca, zawroty głowy naczyniowopochodne, nietrzymanie moczu, chorobę zwyrodnieniowa stawów i kręgosłupa z przewlekłym zespołem bólowym kończynowym, żylaki odbytu, niedokrwistość wtórna od chorób przewlekłych. otyłość, przewlekła niewydolność nerek, c) skarżący wykonuje opiekę nad matką wspólnie lub naprzemiennie z małżonką, podczas gdy rola małżonki skarżącego sprowadza się jedynie do sporadycznego przygotowywania posiłków dla F. Z. gdyż małżonka skarżącego pozostaje osobą aktywną zawodowo i nie może sprawować opieki nad F. Z. w większym zakresie, d) skarżący nie podejmuje zatrudnienia ze względu na swój zły stan zdrowia (przebyty zawał) podczas gdy skarżący po przebytym zawale serca pozostawał przez długi okres czasu aktywny zawodowo, a dopiero postęp choroby matki i konieczność sprawowania przez niego nad nią opieki spowodował, że musiał on zrezygnować z pracy zarobkowej w gospodarstwie rolnym i dopiero w tym stanie rzeczy wystąpił do OPS celem przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nad matką (decyzja z dnia [...].08.2019 r OPS w B. [...]), e) pominięcie przez Sąd I instancji treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności F. Z. z dnia 16.07.2019 r., z którego to dokumentu wprost wynika, iż F. Z. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, f) pominięcie przez Sąd I instancji treści wypisu orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 4.02.2020 r., z którego to dokumentu wprost wynika, iż F. Z. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji ze względu na stopień naruszenia sprawności organizmu badanej, g) pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, iż skarżący spełnił przesłanki do otrzymania Specjalnego Zasiłku Opiekuńczego (decyzja z dnia [...].08.2019 r OPS w B. [...]) w związku z opieką nad matką F. Z., podczas gdy przesłanki te są tożsame z przesłankami do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, 3. art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd nie orzekł zgodnie z tą normą i nie zbadał w sposób pełny okoliczności sprawy, w tym błędnie ustalił stan faktyczny poprzez przyjęcie, iż organ poprawnie zebrał w sprawie materiał dowody i ocenił zakres zdolności do samodzielnej egzystencji F. Z., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż nie jest ona zdolna do samodzielnej egzystencji; 4. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z brakiem przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, a sprowadzenie jego treści wyłącznie do analizy przepisów prawa oraz zdawkowego stwierdzenia, iż materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zgromadzony i oceniony przez organ, a także pominięciu w uzasadnieniu odniesienia się przez Sąd I instancji do złożonych dowodów i argumentów podniesionych w skardze przez skarżącego i kolejnym piśmie procesowym; 5. art. 106 § 2 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia czynności procesowej złożenia wyjaśnień przez skarżącego podczas rozprawy w niniejszej sprawie; 6. art 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zażądania od organu akt administracyjnych dotyczących postępowania w sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i przeprowadzenia dowodu z tych akt mimo, iż jak wynika z uzasadnienia, dostęp do takich akt mógł mieć wpływ na treść wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd w ogóle nie odniósł się do dokumentacji medycznej zawartej w aktach sprawy, a wyrok oparł jedynie na wywiadzie środowiskowym – którego prawdziwość i rzetelność skarżący od samego początku kwestionował. Skarżący podkreślił, że nie bez znaczenia jest przy tym fakt, iż od dłuższego czasu pozostaje on w konflikcie z Urzędem Gminy B. Odnosząc się do zawartych w wyroku stwierdzeń dotyczących jego stanu zdrowia, skarżący podkreślił, że zawał serca przeszedł w dniu 13 marca 1996 r. i od tamtej pory pozostawał aktywny zawodowo aż do dnia 18 czerwca 2019 r. (zatem 23 lata), a więc jego stan zdrowia nie ma żadnego związku z niepodejmowaniem przez niego pracy zarobkowej. Podkreślił, że zrezygnował z pracy tylko i wyłącznie dlatego, że jego matka wymaga stałej opieki. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż warunkiem otrzymania zasiłku opiekuńczego związanego z opieką nad matką było zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, w związku z czym w dniu 18 czerwca 2019 r. skarżący zaprzestał w/w pracy. Skarżący zaznaczył, że do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego trzeba spełnić tożsame przesłanki, jak przy świadczeniu pielęgnacyjnym, a pomimo to uznano, że skarżący tych przesłanek nie spełnił na dzień 12 listopada 2020 r., podczas, gdy ostatnia decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy z dnia 15 października 2020 r. potwierdza, iż przesłanki te były spełnione. Za abstrakcyjne skarżący uznał też stwierdzenie Sądu, że opiekę nad matką sprawuje naprzemiennie z żoną. Podkreślił, że na poparcie tej tezy nie ma żadnych dowodów, poza wywiadem środowiskowym. Zaznaczył, że jego żona jest aktywna zawodowo. W piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. nadesłanym do NSA, skarżący oświadczył, że opiekuje się matką w sposób stały, całodobowy, mieszkając w jej domu. Podaje jej posiłki, leki, insulinę (rano i po południu), mierzy jej poziom cukru, zawozi do lekarza na badania, codziennie pali w piecu. Wskazał, że matka głównie siedzi i leży. Wskazał, że matka porusza się przy pomocy lasek i chodzika z pomocą skarżącego. Zaznaczył, że jej schorzenia, takie jak nadciśnienie tętnicze z uszkodzeniem serca i nerek wymaga jego ścisłej kontroli. Podał, że w domu nadal nie ma łazienki, więc mama swoje potrzeby fizjologiczne nadal załatwia do wiaderka. Do w/w pisma załączono "zaświadczenie o stanie zdrowia". Wynika z niego, że chora wymaga kontynuacji leczenia i opieki domowej drugiej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zapadła na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i ten przepis miał w sprawie zastosowanie. Natomiast skarżący w podstawach skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., który w sprawie nie miał zastosowania dotyczy bowiem świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że pomimo wadliwe postawionego zarzutu prawa materialnego, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jest możliwa, bowiem z całokształtu skargi kasacyjnej wynika, że chodziło jej autorowi o naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który w sprawie miał zastosowanie. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku chociaż przeprowadził prawidłową analizę i dokonał prawidłowej wykładni art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to jednak niewłaściwie ocenił zastosowanie omawianego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Uznać zatem należy, że naruszony został art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie poprzez błędną jego wykładnię, lecz formą naruszenia okazało się niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodziły wymienione w tym przepisie przesłanki dla uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącego a potrzebą sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Oczywistym jest bowiem, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a jej syn J. Z. sprawuje nad nią opiekę. Rozważyć zatem należy, czy w niniejszej sprawie zasadnie uznano, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad chorą matką. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, iż F. Z. ( lat 83) urodzona 24 lipca 1939r. jest osobą schorowaną, z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (z dnia 16 lipca 2019 r.). Wynika z niego, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazane jest także korzystanie przez nią z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych. W zaświadczeniu o stanie zdrowia z dnia 28 lipca 2021 r. w rozpoznaniu choroby podstawowej wpisano: uogólniony proces miażdżycowy z uszkodzeniem mózgu, nadciśnienie tętnicze z uszkodzeniem serca w stadium przewlekłej niewydolności serca, przewlekła choroba nerek w stadium 4, zawroty głowy naczyniopochodne, nietrzymanie moczu. Jako choroby współistniejące wpisano cukrzycę leczoną insuliną, chorobę zwyrodnieniową stawów i kręgosłupa z przewlekłym zespołem bólowym, niedokrwistość wtórna do chorób przewlekłych. W opisie przebiegu choroby zaznaczono postępujące zniedołężnienie, trudności w samodzielnym poruszaniu się z powodu choroby zwyrodnieniowej stawów i kręgosłupa – pacjentka posługuje się balkonikiem do chodzenia po domu. Z zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia znajdujących się w aktach sprawy bezspornie wynika, że F. Z. wymaga opieki osób trzecich, ma trudności w samodzielnym poruszaniu się (k-44, 153 akt adm ). W zaświadczeniu o stanie zdrowia z dnia 26 kwietnia 2021 r. (k- 44 akt adm.) stwierdzono, iż F. Z. jest niezdolna do samoobsługi i wymaga stałej opieki drugiej osoby. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu I instancji ( k. 192 akt adm.) wynika, że F. Z. może się samodzielnie poruszać, co pozostaje w sprzeczności z treścią zaświadczeń lekarskich, gdzie stwierdzono, że ma trudności w samodzielnym poruszaniu się. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (dzienniczek pomiaru ciśnienia) wynika, że w okresie od 15 października 2020 r. do 26 kwietnia 2021 r. dokonywano trzykrotnego w ciągu dnia pomiaru ciśnienia ( k.43 akt adm.). Z uwagi na cukrzycę zachodzi także konieczność podawania matce skarżącego dwa razy dziennie insuliny, a co przy tym oczywiste pomiaru poziomu cukru. Biorąc zaś pod uwagę te okoliczności oraz fakt, że mieszka w drewnianym domu jednorodzinnym, gdzie nie ma łazienki, centralnego ogrzewania zachodzi konieczność palenia w piecu, to tym bardziej zasadne wydaje się stwierdzenie, że potrzebuje ona ciągłej obecności osoby trzeciej. Z wywiadów środowiskowych wynika co prawda, że F. Z. porozumiewa się z innymi, samodzielnie spożywa posiłki (przygotowane przez synową i przywiezione przez syna) i może się samodzielnie poruszać, jednakże nie wskazano w jakim zakresie. To bowiem, że np. jest w stanie załatwić swoje fizjologiczne potrzeby nie jest dowodem na to, że jest to osoba zdolna do samodzielnego poruszania się. Oczywistym jest, gdyż wynika to bezspornie z akt sprawy, że matka skarżącego wymaga pomocy przy sprzątaniu, praniu, przy podawaniu leków, robieniu zakupów, utrzymaniu czystości w domu, rozpalaniu w piecu, dojazdach na wizyty lekarskie – co także wynika z wywiadów środowiskowych. Z wywiadów środowiskowych wynika również, że skarżący nie zamieszkiwał z matką ze względu na brak łazienki, w szczególnych przypadkach nocował, jednak co do zasady – z uwagi na to, że mieszka w bardzo bliskiej odległości – bywał u matki kilka razy dziennie. Obecnie od kwietnia 2021 r. mieszka z matką ( k. 169 akt adm.). W wywiadzie środowiskowym z dnia 8 lipca 2021 r. stwierdzono, że opieka jaką sprawuje skarżący ma charakter stały od dnia zamieszkania z matką ( k. 171 verte akt adm.). Zawarte w uzasadnieniu obu instancji stwierdzenie, ze matka skarżącego samodzielnie spożywa posiłki, należałoby uzupełnić stwierdzeniem, że są to posiłki przygotowane przez skarżącego, zaś ciepłe posiłki przez jego żonę. Zatem niezbędna jest pomoc skarżącego w trzykrotnym w ciągu dnia pomiarze ciśnienia, dwukrotnym pomiarze cukru i podaniu insuliny, przynajmniej trzykrotnym każdego dnia przygotowaniu i podaniu posiłków, praniu, sprzątaniu, myciu matki, paleniu w piecu. W zaskarżonej decyzji organ wywodząc, że wnioskodawca może podjąć pracę, gdyż takie czynności jak przygotowanie śniadania i kolacji, wykupywanie leków, zawożenie do lekarza, nie kolidują z podjęciem zatrudnienia, pominął to, że posiłki są przynajmniej trzy w ciągu dnia, (wg zaleceń lekarzy - dieta dla osób cierpiących na cukrzycę nawet pięć posiłków w ciągu dnia), lekarze rodzinni w placówkach służby zdrowia zazwyczaj nie pracują wieczorami, pomiar ciśnienia musi być przynajmniej trzykrotny w ciągu dnia. Należy też wskazać na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji, można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Można bowiem uznać, że opieka skarżącego sprawowana nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że niezasadnie uznano, iż czynności wykonywane przez skarżącego mieszczą się w ramach zwykłej, rodzinnej pomocy i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Częstotliwość bowiem, z jaką skarżący codziennie odwiedzał matkę, aby pomóc jej w codziennych czynnościach, w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez niego pracy. Okoliczność natomiast, że skarżący w wywiadzie środowiskowym wspomniał, iż to z powodu przebytego zawału nie podejmował zatrudnienia, nie została dostatecznie wyjaśniona i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, co skarżący podnosił także już na etapie skargi złożonej do WSA. Natomiast w złożonej skardze kasacyjnej skarżący zaznaczył, że przez 23 lata od przebytego zawału, był aktywny zawodowo, zaś z pracy zrezygnował od czerwca 2019 r. właśnie ze względu na opiekę nad matką. Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki niezasadnie przyjął, iż organ administracji dokonał prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dokonując oceny całokształtu okoliczności, jakie wystąpiły w sprawie nie można pominąć, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 19 czerwca 2019 r. do 31 października 2019 r., decyzją z dnia [...] października 2019 przyznano skarżącemu zasiłek opiekuńczy od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. (k. 12- 14 akt sądowych). Kolejną decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wójt Gminy B. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Przyznanie powyższych świadczeń nastąpiło po przeprowadzeniu wywiadów środowiskowych w dniach: 31 lipca 2019 r., 7 października 2019 r., 12 października 2019 r., które - jak wynika z ich treści- potwierdziły sprawowanie opieki przez skarżącego. W wywiadach tych stwierdzono, że przy wszystkich czynnościach matka skarżącego wymaga pomocy przy samoobsłudze – wywiad z 31 lipca 2019 r. Przy niezmienionym stanie faktycznym odmówiono świadczenia pielęgnacyjnego, a nastąpiło to po złożeniu przez skarżącego wniosku o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i uchyleniu w trybie art. 155 kpa decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tego rodzaju postępowanie organu nie jest na pewno realizacją wyrażonej w art.8 k.p.a. zasady pewności prawa, jak też wyrażonej w art.7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Wobec powyższych wywodów i okoliczności niniejszej sprawy, należało uchylić zaskarżony wyrok w części zaskarżonej ( w pkt 1), zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Nie orzeczono o przyznaniu kosztów udzielonej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż o tych kosztach orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a.