II SA/Lu 210/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako "strona", "skarżąca", "Spółka", "MPGK") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. P. z dnia 5 stycznia 2022 r. w przedmiocie opłaty za pobór wód podziemnych. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 29 grudnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. P. G. (dalej również jako "Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP") udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B." dla potrzeb zaopatrzenia w wodę Miasta C. i okolicznych miejscowości, a także odwodnienia kopalni kredy piszącej. W wyniku odwołania wniesionego przez Z. B. z dnia 13 stycznia 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. P. G. (dalej również jako "Dyrektor RZGW") decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżaną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że udzielenie Spółce pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia "B.", celem zaopatrzenia w wodę mieszkańców oraz odwodnienia zakładu górniczego wydobywającego kredę piszącą, należy do kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, a nie dyrektora zarządu zlewni, co kwalifikowało decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. do jej usunięcia z obrotu prawnego i umorzenia postępowania I instancji. W związku z powyższym, wnioskiem z dnia 7 września 2021 r. (5 dni po wpływie decyzji organu odwoławczego) strona wniosła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, które zostało udzielone decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. P. G. z dnia 28 października 2021 r. W dniu 30 listopada 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. PGW WP na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021, poz. 624 ze zm. dalej jako: "Prawo wodne") ustalił Spółce - w formie informacji - za okres III kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 102385 zł, za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r., .z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z naliczeniem opłaty podwyższonej w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na okoliczności wskazane w reklamacji. Strona podniosła m.in., że procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego rozpoczęła na początku 2020 r., bowiem decyzja Marszałka Województwa z dnia 22 grudnia 2010 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na podstawie którego realizowany był pobór z ujęcia "B." obowiązywało do dnia 31 grudnia 2020 r. Ponadto strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie terminów określonych w k.p.a., co do rozpatrzenia odwołania Z. B. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w B. PGWWP z dnia 29 grudnia 2020 r. Spółka wskazała okoliczności faktyczne, które wpłynęły, jej zdaniem, na powstanie odpowiedzialności sankcyjnej. Podkreślono, że eksploatacja ujęcia "B." w okresie od 1 września 2021 r. do 28 października 2021 r. odbywała się w ten sam sposób i na tych samych, dotychczasowych zasadach zakreślonych przez analogiczne względem poprzednich pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne udzielone decyzją z 29 grudnia 2020 r., która była decyzją funkcjonującą w obrocie i wykonywaną przez ponad 8 miesięcy. Zdaniem Spółki brak w niniejszej sprawie okoliczności obciążających Spółkę, w szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw by twierdzić, że działanie Spółki spowodowało jakąkolwiek szkodę dla środowiska, a nałożenie kary jest uzasadnione funkcją prewencyjną administracyjnych kar pieniężnych. MPGK eksploatuje ujęcie "B.’’ od 1988 roku, a prowadzona przez Spółkę gospodarka wodna nie naruszała i nie narusza żadnych warunków korzystania ze środowiska zatwierdzonych dla Spółki w kolejnych pozwoleniach wodnoprawnych. W ocenie Spółki utrata przez nią wymaganego pozwolenia została spowodowana wyłącznie z przyczyn obiektywnie leżących po stronie organów administracji publicznych. Decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. PGW WP określił skarżącej za III kwartał 2021 r. (od dnia 1 września 2021 r. do 30 września 2021 r.) opłatę podwyższoną w wysokości 102385 za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B.", dla potrzeb zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni odnosząc się do zarzutów reklamacji wskazał, że Spółka wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia 36 dni przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa. Znając stopień skomplikowania sprawy (Spółka sama kwalifikuje sprawę jako szczególnie skomplikowaną) wynikający ze specyfiki ujęcia w ocenie organu złożyła wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego zbyt późno. Termin złożenia wniosku nie uwzględniał czasu kiedy wskutek np. wniesionego odwołania decyzja administracyjna zacznie funkcjonować w obrocie prawnym później niż 14 dni od dnia doręczenia jej stronom postępowania, np. dopiero po rozpatrzeniu odwołania - wydaniu decyzji przez organ ll instancji lub wskutek nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni Spółka zna prawo w zakresie uprawnień stron postępowań administracyjnych i skutków z nich wynikających np. składanie odwołań od decyzji co automatycznie wydłuża okres uzyskania decyzji ostatecznych. Organ podniósł, że na wniosek strony nadał decyzji z 29 grudnia 2020 r. rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., co oznacza, iż poczynił kroki zmierzające do uwzględnienia sytuacji w jakiej znalazł się zakład, co w znacznym stopniu zmniejszyło wysokość i dolegliwość zastosowanej opłaty. W odniesieniu do zarzutu przewlekłości działania organów Państwowego G. , w szczególności dotyczących postępowania przed organem ll instancji wskazano, że w sprawie - jak twierdzi Spółka szczególnie skomplikowanej - czas ten wynoszący 7 miesięcy, być może nie do końca czyni zadość oczekiwaniom wnioskodawcy, jednak Spółka w trakcie trwania postępowania odwoławczego nie oceniała działania organów jako opieszałego o czym świadczy fakt, że nie skorzystała z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") i nie skarżyła się na przewlekłość postępowania. Wydanie decyzji przez Dyrektora RZGW w L. bez głębokiej analizy mogłoby skutkować wadliwością rozstrzygnięcia. Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził, że czyniąc zadość przepisom obowiązującego prawa Spółka zobowiązana była załączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z przepisem art. 407 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego, ocenę wodnoprawną o czym winna wiedzieć, już w momencie składania pierwszego wniosku w sprawie, ponieważ zaopatrzenie w wodę a co za tym idzie konieczność posiadania pozwoleń wodnoprawnych i znajomość przepisów oraz procedur związanych z ich uzyskaniem stanowi przedmiot jej działalności. Wskazano, że wniosek o udzielenie oceny wodnoprawnej złożony do Dyrektora RZGW w L. PGW WP w dniu 1 lipca 2021 r. obarczony był brakami formalnymi o czym świadczy fakt, że w dniu 9 lipca 2021 r. organ wezwał Spółkę do ich uzupełnienia. Postępowanie w sprawie wydania oceny wodnoprawnej zostało wszczęte w dniu 20 lipca 2021 r. (po uzupełnieniu wniosku). Ocena wodnoprawna została udzielona decyzją Dyrektora RZGW w L. z dnia 24 sierpnia 2021 r., (decyzja stała się prawomocna z dniem 27 sierpnia 2021r.). Złożenie wniosku o wydanie oceny wodnoprawnej dopiero w dniu 1 lipca 2021 r. potwierdza, zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni, że MPGK, nie posiadała dokumentów koniecznych do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w momencie, kiedy pierwotne pozwolenie wodnoprawne ulegało wygaszeniu, co nie pozwala ocenić działania Spółki jako profesjonalnego. Organ podniósł ponadto, że wniosek Spółki o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z ujęcia "B." złożony do Dyrektora RZGW w L. PGW WP dopiero w dniu 7 września 2021 r. podobnie jak wniosek o udzielenie oceny wodnoprawnej obarczony był brakami formalnymi i merytorycznymi, co stawia pod znakiem zapytania należytą staranność, na którą strona powołuje się w reklamacji. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni przytoczone w reklamacji argumenty nie pozwalały stwierdzić winy organów Wód Polskich za powstanie zaistniałej sytuacji, a tym samym na zastosowanie wskazanych w reklamacji przepisów k.p.a. w zakresie odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej. Odpowiedzialność za zaistniałą sytuację należy przypisać Spółce, która nie dołożyła należytej staranności przy przygotowaniu wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni w B. PGW WP dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 i ust.2 oraz § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 736 ze zm.). Natomiast określenia wysokości opłaty podwyższonej Dyrektor Zarządu Zlewni dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustalił w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Wysokość opłaty podwyższonej stanowi 5-krotność opłaty zmiennej (20477 zł) i wyniosła 102385 zł. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, tj. poprzez odstąpienie od wymierzenia opłaty podwyższonej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa, zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności: - art. 189d pkt 4-5 k.p.a. w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego - poprzez nieuwzględnienie przy określaniu opłaty podwyższonej okoliczności sprawy uzasadniających miarkowanie opłaty, w tym okoliczności podnoszonych przez skarżącą w reklamacji, tj. w szczególności okoliczności prowadzenia postępowania odwoławczego przez ponad 7 miesięcy i zakończenia się postępowania wadliwą (w ocenie Spółki) decyzją organu odwoławczego oraz okoliczności wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o wydanie nowej decyzji w faktycznie najkrótszym możliwym terminie, a tym samym potwierdza, że skarżąca w znikomym stopniu przyczyniła się do długości okresu, w którym pobierała wody podziemne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; - art. 189d pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego - poprzez nieuwzględnienie przy określaniu opłaty podwyższonej okoliczności sprawy uzasadniających miarkowanie opłaty, w tym okoliczności podnoszonych przez skarżącą w reklamacji, tj. okoliczności, że zaprzestanie działalności zaopatrywania ludności w wodę pitną byłoby niezgodne z ważnym interesem publicznym, z faktu że działanie skarżącej nie wywołało szkody dla środowiska jako wartości chronionej, oraz okoliczności zaprzestania naruszenia prawa przez skarżącą poprzez wystąpienie z wnioskiem o wydanie i uzyskanie nowej decyzji w faktycznie najszybszym możliwym terminie; - art. 189d pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego - poprzez nieuwzględnienie przy określaniu opłaty podwyższonej okoliczności sprawy uzasadniających miarkowanie opłaty, w tym okoliczności podnoszonych przez skarżącą w reklamacji, tj. okoliczności, że przez ponad 30 lat Skarżąca nie naruszała przepisów skutkujących nałożeniem opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; II. prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności: - art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego pod względem tego, czy okoliczności podnoszone przez Skarżącą w reklamacji uzasadniały miarkowanie lub odstąpienie od wymierzenia opłaty podwyższonej , pominięcie twierdzeń i dowodów podniesionych przez Skarżącą. Ponadto organ uchylił się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia znajdującego się w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjął niezasadnie, że okoliczności podnoszone przez Spółkę pozostają bez wpływu na fakt wymierzenia opłaty podwyższonej; - art. 8 § 1 k.pTa. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do Organu oraz poprzez naruszenie zasady proporcjonalności przy określaniu opłaty podwyższonej; - art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez błędne pouczenie o środkach zaskarżenia decyzji. W uzasadnieniu skargi strona powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn.. akt II OPS 2/11 wskazała, że odpowiedzialność prawna z tytułu opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska może dotyczyć wyłącznie sytuacji wyjątkowych. Ponadto skarżąca podniosła, że Dyrektor RZGW nie rozpoznał odwołania od decyzji z 29 grudnia 2020 r. aż do dnia 31 sierpnia 2021 r. procedował odwołanie 220 dni, a zatem ponad 7-krotnie dłużej niż wynika to z art. 35 § 3 k.p.a. ustanawiającego termin miesięczny na rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Bez wątpienia jest to czas, który znacząco przekracza zwykły czas rozpoznania sprawy przez wyspecjalizowany organ regulacyjny. W czasie rozpoznawania sprawy Spółka pozostawała w uzasadnionym przekonaniu o tym, że Z. B. nie jest stroną postępowania, a zatem w świetle art. 127 § 1 k.p.a. nie był podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej niezrozumiałe jest stwierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Dyrektor RZGW nie przyjął, iż Dyrektor Zarządu Zlewni był organem niewłaściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w sprawie (strona 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Fakt, że Dyrektor RZGW nie wydał decyzji w oparciu o art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. nie dowodzi tego, że organ nie stwierdził niewłaściwości organu I instancji, a wyłącznie tego, że decyzja organu odwoławczego jest nieprawidłowa i nie odpowiada prawu. Spółka zwróciła uwagę że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc twierdzenia o szczególnie skomplikowanym charakterze postępowania odwoławczego, zarzuca jednocześnie Skarżącej niedostateczną znajomość prawa. Tymczasem nawet w ocenie organu Wód Polskich - Dyrektora Zarządu Zlewni - skarżąca nie była zobowiązana do załączenia do wniosku oceny wodnoprawnej, o czym świadczył brak wezwania Spółki przez organ do uzupełnienia wniosku z dnia 27 listopada 2020 r. Fakt zaniechania wezwania Spółki do przedłożenia oceny wodnoprawnej do wniosku potwierdził Dyrektor RZGW w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz rozpoznanie merytoryczne wniosku zakończone wydaniem decyzji. Pomimo istnienia niejasności i rozbieżności w praktyce stosowania prawa przez organy Wód Polskich, Spółka uzyskała ocenę wodnoprawną i złożyła ją wraz z wnioskiem z dnia 7 września 2021 r. Spółka podkreśliła, że co najmniej od dnia 22 stycznia 2021 r. do 2 września 2021 r. pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 29 grudnia 2020 r. nie zostanie uchylona. Tymczasem, z licznych nieprawidłowości, zaniechań oraz opieszałości w działaniu organów administracji publicznej, w tym w szczególności organu odwoławczego, wyniknęła negatywna dla MPGK sytuacja, w związku z którą Spółka została zmuszona podjąć działania mające na celu jak najszybsze uzyskanie wymaganego pozwolenia. Skarżąca podniosła, że dochowując najwyższej staranności i mając na względzie niezbędny, elementarny charakter świadczonych przez nią usług (dostawy wody) - niezwłocznie złożyła nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne. Spółka gdy powzięła wiedzę o uchyleniu w dniu 2 września 2021 r. decyzji udzielającej jej pozwolenia wodnoprawnego, w dniu 7 września 2021 r. złożyła nowy wniosek bezpośrednio w siedzibie właściwego organu. W związku z tym, zdaniem Spółki organ winien był ustalić opłaty zmienne tak, jak za okres istnienia w obrocie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r., gdyż w dacie ustalania opłaty podwyższonej miał już wiedzę na temat wszystkich powyższych okoliczności. W dalszej części uzasadnienia skargi strona powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na możliwość zastosowania instrumentu odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jaką jest opłata podwyższona wymierzana na podstawie przepisów Prawa wodnego. W ocenie Spółki organ winien był nie tylko wziąć pod uwagę możliwość odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej w sprawie mając na względzie uchwałę NSA z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11), ale odstąpić od wymierzenia kary na podstawie art. 189f §1 pkt 1 k.p.a.. lub co najmniej rozważyć możliwość zmiarkowania opłaty na podstawie art. 189d k.p.a. Strona wskazała także, że zaskarżona decyzja obarczona jest ponadto błędem formalnym poprzez nieprawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia skargi na decyzję (pouczenie jest niepełne). Powyższy błąd stanowi istotne naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a. i mógł spowodować błędne działania procesowe skarżącej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że niezwykle istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, iż skarżąca w dacie składania pierwszego wniosku na kolejny okres (27 listopada 2020r.) nie dysponowała oceną wodnoprawną stanowiącą na podstawie art. 407 ust. 1 pkt 4 p.w. element obligatoryjny wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dokument ten został przez skarżącą uzyskany dopiero w dniu 24 sierpnia 2021 r. Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni jeżeli skarżąca zamierza powoływać się na fakt, iż okoliczności powodujące pozostawanie bez pozwolenia wodnoprawnego były od niej niezależne to winna wykazać, że dołożyła wszelkich starań, jakich można oczekiwać od podmiotu profesjonalnie zajmującego się działalnością tego typu. W niniejszym stanie faktycznym skarżąca jako podmiot profesjonalnie zajmujący się tego rodzaju działalnością winna była przede wszystkim posiadać wiedzę, jakie istnieją wymogi prawne w zakresie pozyskania pozwolenia na swoją działalność i nie może zasłaniać się niewiedzą w tym zakresie. Wniosek pierwotnie złożony przez skarżącą posiadał natomiast poważne braki formalne i złożony został bez uwzględnienia okresu potrzebnego na procedowanie sprawy w dwóch instancjach z uwzględnianiem jej potencjalnie spornego charakteru, a także złożony został do organu niewłaściwego, co powoduje że nie można uznać za skuteczne powoływanie się na okoliczności niezależne od woli strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z kompetencją ustanowioną w cytowanych przepisach stwierdza, że skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy Prawa wodnego. Zgodnie z art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi – bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak stanowi zaś art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał, co wynika już z art. 281 ust. 3 Prawa wodnego. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), przyjął, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. NSA w uchwale tej podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). NSA wyjaśnił, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. NSA podkreślił, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Wskazać należy, że opłaty za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zmiana systemu opłat za pobór wód nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Prawodawca unijny pozostawił swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". (por. NSA w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4088/21, publ. w CBOSA). Z uwagi na analogiczny charakter opłat za korzystanie ze środowiska i pobór wód należy uwzględnić w niniejszej sprawie stanowisko NSA wyrażone w cytowanej powyżej uchwale. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają okoliczności braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym naliczeniem Spółce opłaty podwyższonej. Wskazać należy, że decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w B. PGW WP Spółce zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia "B." (dalej również jako "pierwotne pozwolenie"). Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. B., decyzją Dyrektora RZGW WP z dnia 31 sierpnia 2021 r. uchylono decyzję organu I instancji udzielającą Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie poboru wód podziemnych za pomocą ujęcia wody "B." celem zaopatrzenia w wodę mieszkańców Miasta C. oraz okolicznych wsi, a także odwodnienia kopalni kredy piszącej oraz umorzono postępowanie I instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego wadliwość postępowania prowadzonego w pierwszej instancji spowodowana została tym, że w sprawie prowadził postępowanie i wydał decyzję organ niewłaściwy albowiem udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia "B.", celem zaopatrzenia w wodę mieszkańców oraz odwodnienia zakładu górniczego wydobywającego kredę piszącą na cele Cementowni w C., należy do kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, a nie dyrektora zarządu zlewni, co kwalifikowało decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. do jej usunięcia z obrotu prawnego i umorzenia postępowania I instancji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika także, aby wnioskodawca legitymował się oceną wodnoprawną, a organ I instancji zaniechał wezwania wnioskodawcy do jej przedłożenia. Zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznie, uznać należało to za brak formalny wniosku, uniemożliwiający de facto prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym, zgodzić się należy ze Spółką, że do momentu uchylenia pierwotnego pozwolenia mogła ona pozostawać w przekonaniu o prawidłowości decyzji je udzielającej. W kontrolowanej sprawie Sąd zwrócił także uwagę na uchybienia w postępowaniu dotyczącym udzielenia pierwotnego pozwolenia. Odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w B. z dnia 29 grudnia 2020 r. zostało rozpoznane po ponad 7 miesiącach od jego wpłynięcia. Nie ulega wątpliwości, że ze strony organu doszło do nierespektowania treści art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 12 § 1 k.p.a. jednocześnie obliguje organy administracji publicznej do wnikliwego i szybkiego działania. Z powołanych przepisów wynika, że sam skomplikowany charakter sprawy nie może usprawiedliwiać przedłużania postępowania, musi to wynikać z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii okresu rozpoznania odwołania od decyzji z 29 grudnia 2020 r. podnosił, że Spółka składając pierwotny wniosek o pozwolenie wodnoprawne winna była załączyć do niego ocenę wodnoprawną, której nie posiadała, co zdaniem Dyrektora RZGW WP nie pozwala ocenić jako działania profesjonalnego. W ocenie Sądu niewłaściwa jest postawa organu, który pozostawanie w zwłoce w załatwieniu podania tłumaczy brakiem zaskarżenia bezczynności przez stronę. Taki argument świadczy o lekceważeniu przez organ strony i obowiązujących przepisów prawa, a także próbie przenoszenia na stronę konsekwencji własnych zaniechań. W tym miejscu wskazać należy, że jeżeli organy zajmujące się wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych, posiadającymi wiedzę specjalistyczną w tym przedmiocie, w przypadku wniosku posiadającego braki formalne na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wzywają do uzupełnienia tego braku, co potwierdza także stwierdzenie Dyrektora RZGW WP w decyzji z dnia 31 sierpnia 2021 r., to działanie takie nie można także uznać za prawidłowe i profesjonalne. W sytuacji kiedy sprawa pozwolenia wodnoprawnego miała dla strony skomplikowany charakter, organ powinien tak prowadzić postępowanie, aby możliwe było uwzględnienie słusznego interesu strony, do czego zobowiązuje art. 7 k.p.a. Również stosownie do art. 9 k.p.a. organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z akt sprawy wynika, że dopiero na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji z dnia 29 grudnia 2020 r. stwierdzono, że pierwotne pozwolenie zostało wydane przez organ niewłaściwy. Zgodnie art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W związku z powyższym Dyrektor Zarządu Zlewni w B. po wpłynięciu do niego wniosku 27 listopada 2020 r. zobowiązany był go przekazać do Dyrektora RZGW WP w L. Należy również wskazać na wynikający z art. 19 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy te są zatem obowiązane dokonać oceny każdego podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W judykaturze akcentuje się, że na etapie otrzymania jakiejkolwiek korespondencji bądź wniosku (podania) jego adresat powinien dokładnie rozważyć swoją właściwość, mając na uwadze zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 160/18, czy z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 332/18). Bezsprzecznie zatem na skutek powyższych powodów leżących także pod stronie organów doszło do uchylenia posiadanego przez stronę pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu w tej konkretnej sprawie przyczyny braku wymaganego pozwolenia w spornym okresie powinny być szczególnie wzięte pod uwagę przy ustalaniu opłaty podwyższonej. W przekonaniu Sądu w kontrolowanej sprawie organ przedwcześnie wydał decyzję nakładającą na stronę ww. opłatę, winien bowiem rozważyć ustalenie Spółce opłat zmiennych tak, jak za okres istnienia w obrocie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r., gdyż w dacie ustalania opłaty podwyższonej miał wiedzę na temat wszystkich okoliczności, w tym przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego w spornym okresie. Dyrektor Zarządu Zlewni nie dokonał także analizy możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że kwestie związane możliwością stosowania działu IV a k.p.a. - w przypadku odesłania w przepisach odrębnych do działu III Ordynacji podatkowej - były już przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił, stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn., akt II OSK 141/20 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 943/20, z którego wynika, że odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej, nie wyklucza zastosowania przepisów działu IV a k.p.a. w zakresie nieuregulowanym przepisami działu III Ordynacji podatkowej, w sytuacji gdy przepisy zwarte w danej ustawie szczególnej nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. lub odesłanie poprzez odpowiednie zastosowanie działu III Ordynacji podatkowej, nie oznacza automatycznie, że brak będzie możliwości zastosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189 a § 2 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IV a k.p.a. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 k.p.a., z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ocenie składu orzekającego, treść przytoczonego przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania tylko w takim zakresie, w jakim każdą z tych przesłanek regulują samodzielnie przepisy odrębne. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie", poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą zostać odrębnie uregulowane, aby nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2021 r. , sygn. akt. II SA/Rz 944/21, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 943/20 i z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20). Wskazać należy, że art. 300 Prawa wodnego w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nakazuje wprawdzie odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w odniesieniu od opłaty podwyższonej został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby, czy wręcz konieczności stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. Obowiązek stosowania przepisów k.p.a. będzie miał miejsce wówczas, gdy przepisy odrębne nie będą stanowić dostatecznej podstawy normatywnej (regulacji kompletnej, gdzie kompletność wyznaczana jest przez zakres unormowania art. 189a § 2). Zestawienie treści art. 189a § 2 k.p.a. z zakresem unormowania zawartym w Prawie wodnym oraz w dziale III Ordynacji podatkowej prowadzi do wniosku, że unormowania ustawy Prawo wodne w zakresie administracyjnych kar pieniężnych – jakimi są opłaty podwyższone nie są regulacją kompletną. Przepisy Prawa Wodnego, ani też przepisu działu III ustawy Ordynacja podatkowa, do których odsyła Prawo wodne, nie normują bowiem instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 791/18). Skoro więc przepisy działu III Ordynacji podatkowej oraz Prawa wodnego nie normują instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, którą to normuje art. 189f k.p.a. zawarty w dziale IVa k.p.a., to stosownie do unormowania art. 189a § 2 k.p.a. organy administracji miały obowiązek stosowania art. 189f k.p.a. Zwłaszcza, że jak wynika z § 9 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) umieszczono je w ustawie o charakterze kodeksu, a więc w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, zawierającym unormowania wspólne dla tej dziedziny spraw, których dotyczy. W uzupełnieniu powyższego stanowiska, wskazać należy, iż przepisy działu IV k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189). Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 943/20 i wyrok WSA w Opolu z 26 stycznia 2022 r., sygn.. akt I SA/Op 515/21). Ponownie podkreślić należy, że Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne, a decyzji je udzielającej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 grudnia 2020 r. przez inny podmiot, uchylono pierwotne pozwolenie wodnoprawne i umorzono postępowanie I instancyjne. Powodem były uchybienia w prowadzonym postępowania, w tym udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przez niewłaściwy organ. W związku z powyższym Spółka w spornym okresie prowadziła działalność bez właściwego pozwolenia. W dniu 2 września 2021 r. powziąwszy wiedzę o uchyleniu pierwotnego pozwolenia 7 września 2021 r. wystąpiła o udzielenie kolejnego. Biorąc pod uwagę także charakter świadczonych usług – zaopatrywanie w wodę pitną mieszkańców miasta C. i pobliskich miejscowości zasadnym, w ocenie składu orzekającego, koniecznym jest rozważenie przez organ, mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, na które zwrócił uwagę Sąd, możliwości zastosowania miarkowania, a nawet odstąpienia od nałożenia na Spółkę opłaty podwyższonej. Na skutek rozważenia przesłanek wskazanych w art. 189f k.p.a. może bowiem dojść do sytuacji, że organ uzna, iż istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej i opłata podwyższona nie zostanie nałożona. Dodatkowo wskazać należy, że regulacje dotyczące postępowania administracyjnego nakładają na organy obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w drodze wszystkich niezbędnych w tym zakresie czynności i załatwienia tej sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Odzwierciedleniem prawidłowo przeprowadzonego postępowania w sprawie winno być uzasadnienie podjętej decyzji, w którym powinna się znaleźć część faktyczna tj. ustalone w sprawie okoliczności oraz część prawna zawierająca rozważania odnoszące się do zastosowanej w sprawie podstawy prawnej tzn. jej wyjaśnienie w kontekście warunków występujących w danej sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Zadaniem organu będzie przeprowadzenie postępowania zgodnie ze wskazanymi przepisami k.p.a. Końcowo wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego pouczenia o środkach zaskarżenia, niemniej jednak skarżąca we właściwym terminie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w związku z tym uchybienie to nie wywarło negatywnych skutków dla strony. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania, co do dalszego postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).