II SA/Rz 128/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.4110.183.2479.2021 w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Nowy Żmigród z dnia 30 września 2021 r. nr GOPS 5011/185/21. II SA/Rz 128/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi S.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 8 listopada 2021 r. nr SKO.4110.183.2479.2021 dotycząca zasiłku okresowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, decyzją z 30 września 2021 r. nr GOPS 5011/185/21 Wójt Gminy [...] przyznał S.P. od 1 września do 31 grudnia 2021 r. zasiłek okresowy w kwocie 114,42 zł miesięcznie. W uzasadnieniu - powołując przepisy art. 38 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.) - stwierdził, iż wg przedłożonych dokumentów, przyczyną trudnej sytuacji S.P. jest bezradność w prowadzeniu bieżących spraw związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych. Wysokość zasiłku została ustalona zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s., tj. 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (701 zł), a dochodem miesięcznym netto tej osoby (472,16 zł). W odwołaniu od decyzji Wójta S.P. stwierdził, iż nie przyznano mu wnioskowanej kwoty 183,27 zł miesięcznie (jak do 30 kwietnia 2021 r.), ale zmniejszono o 69,50 zł (jak od 1 maja 2021 r.). Podniósł, iż 2 sierpnia 2021 r. zwrócił się o przesunięcie terminu wpłaty składki ubezpieczeniowej KRUS. Termin został przesunięty, ale nie mógł jej zapłacić, gdyż brak mu środków finansowych na życie. Wskazał, że mimo braku wniosku otrzymał jednorazowo zasiłek celowy w wysokości 300 zł na ogrzewanie, który także jednak nie jest wystarczający na ogrzewanie w zimie. Od pewnego czasu otrzymuje środki finansowe na zakup żywności, obecnie w kwocie 105 zł miesięcznie. Wysokość przyznanej pomocy finansowej z tytułu zasiłku okresowego jest tylko o 9 zł wyższa, gdy z reguły zasiłek okresowy powinien być znacząco wyższy. SKO opisaną na wstępie decyzją z 8 listopada 2021 r. - działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 38 ust. 1-3 u.p.s. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na przesłanki przyznania zasiłku okresowego z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wyjaśniło, że przysługuje on osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego takiej osoby, tj. 701 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu, z miesiąca w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Przyjmuje się ponadto, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 308 zł (art. 8 ust. 9 u.p.s.). Z akt sprawy wynika, że S.P. miał przyznany zasiłek w kwocie 114,42 zł miesięcznie do 31 sierpnia 2021 r. W związku z utratą przez zainteresowanego dochodu z tytułu zasiłku okresowego, dochód obliczony został z miesiąca złożenia wniosku o świadczenie, tj. z miesiąca września 2021 r. S.P. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,5330 ha przeliczeniowego. W związku z tym miesięczny dochód z gospodarstwa wynosi 472,16 zł (1,5330 x 308 = 472,16). Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej osoby, co w przypadku wnioskującego oznacza kwotę 228,84 zł (701 - 472,16 = 228,84). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s.). Zatem kwota przyznanego przez organ pierwszej instancji zasiłku okresowego 114,42 zł (50% x 228,84 = 114,42) odpowiada ustawowym kryteriom. Kolegium uznało, że podnoszony w odwołaniu zarzut, iż przyznany zasiłek jest za niski, gdyż nie wynosi kwoty 183,92 zł miesięcznie o którą wnosił zainteresowany, jest bezzasadny. Wysokość zasiłku okresowego zależy wyłącznie od dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o świadczenie lub z miesiąca złożenia wniosku w przypadku utraty dochodu przez wnioskodawcę. Wysokość ta nie jest w żaden sposób związana z wysokością poprzednio pobieranych zasiłków okresowych, czy też uzależniona od żądania strony. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, S.P. niewątpliwie znajduje się z trudnej sytuacji życiowej, jednak jak sam wskazał w odwołaniu, nie jest pozbawiony innych formy pomocy ze strony organu pomocy społecznej, jakim jest Wójt Gminy [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S.P. podniósł, że decyzja SKO jest niesprawiedliwa. Zarzucił przyznanie mu zbyt niskiej kwoty, nieadekwatnej do jego potrzeb. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona z powodu wskazanego wyżej uchybienia przez organy administracji I i II instancji przepisom postępowania. Przedmiotem tych decyzji jest kwestia przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. O ile nie jest przez niego podważany czasokres przyznania mu tego świadczenia (1 wrzesień – 31 grudzień 2021 r.), to kwestionuje on jego wysokość w minimalnej przewidzianej przez ustawodawcę stawce odpowiadającej zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s. 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przy nie budzącym zastrzeżeń co do zgodności z prawem sposobie wyliczenia przez organy odpowiadającej jej kwoty (114,42 zł) i braku podstaw do uznania spełnienia warunku o jakim mowa w ust. 6 tego artykułu (zgodnie z nim, rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego o którym mowa w ust. 2 i 3), Sąd stwierdza, że mimo iż wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego mieści się w ustawowo zakreślonych granicach, to orzekające w sprawie organy administracji w ogóle nie wyjaśniły i nie wskazały motywów, jakimi kierowały się przy ustalaniu jego kwoty w minimalnej, dopuszczonej przez przepisy wysokości. O ile bowiem samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany jeżeli tylko wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.p.s., to już samo rozstrzygnięcie o okresie na jaki jest przyznawany oraz o jego wysokości (w granicach wyznaczonych przepisami) cechuje dyskrecjonalność (uznaniowość) organu, który w tym zakresie powinien kierować się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi m.in. w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., tzn. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przysługująca organom administracji co do wysokości zasiłku i okresu jego przyznania uznaniowość oznacza, że o ile nie są one zobowiązane do przyznawania zasiłku okresowego w maksymalnej dopuszczonej prawem wysokości, to nie są również uprawnione do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów (por. Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021). Koresponduje to wprost z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera uzasadnienia faktyczne i prawne (przy czym – zgodnie z § 3 tego artykułu - uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). W wypadku orzeczenia opartego na uznaniu administracyjnym organ powinien więc szczegółowo przedstawić motywy rozstrzygnięcia, tak aby nie było wątpliwości, iż nie przekroczył on granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Przy tego rodzaju rozstrzygnięciu na organie spoczywa też obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), z uwzględnieniem, że zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Jak już wskazano, ze spełnienia powyższych wymogów organy nie wywiązały się, mimo przytoczenia przepisów stanowiących materialnoprawą podstawę orzekania. Jedynie organ II instancji odnosząc się do zarzutu odwołania o przyznaniu zasiłku w zbyt niskiej kwocie wskazał, że jego kwota uzależniona jest od dochodu osoby wnioskującej i nie jest związana z wysokością poprzednio pobieranych zasiłków okresowych czy zgłoszonym żądaniem, a sam wnioskodawca – znajdujący się niewątpliwie w trudnej sytuacji życiowej – nie jest pozbawiony innych form pomocy. Jakkolwiek trudno się nie zgodzić z tymi twierdzeniami, to nie spełniają one jednak wskazanych wyżej kryteriów, zgodnie z którymi argumentacja organów powinna odnosić się przede wszystkim do wskazania powodów przyznania wnioskowanego zasiłku w minimalnej wysokości. Obowiązkom z tym związanym organy uchybiły przesuwając w niedopuszczalny sposób granice orzekania z uznania administracyjnego w kierunku dowolności, tym bardziej, że w żaden sposób nie nawiązały chociażby do wynikających ze wskazanego wyżej art. 3 ust. 4 u.p.s. "celów i możliwości pomocy społecznej". Sąd nie podważa powszechnie znanych faktów co do ograniczonej wysokości środków pozostających w dyspozycji ośrodków pomocy społecznej, w związku z czym organy przy przyznawaniu świadczeń muszą uwzględniać, aby mogły one trafić do jak największej liczby potrzebujących. Jednocześnie organy te muszą zabezpieczyć środki finansowe do działania na cały zaplanowany okres. Nie zwalnia to ich jednak z obowiązku uzasadniania wydawanych rozstrzygnięć, nawet mimo orzekania opartego na uznaniu administracyjnym. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem (m.in. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10, LEX nr 594935), nie oznacza to oczywiście konieczności każdorazowego szczegółowego rozliczania w uzasadnieniu decyzji środków finansowych z których wypłacane są świadczenia, niemniej jednak nawet w warunkach uznaniowości, wymogu właściwego uzasadnienia decyzji nie spełnia samo powołanie się na przepis art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. regulujący ogólne warunki przyznawania świadczeń i wyszczególnienie wskazanych w nim przesłanek. U strony do której adresowana jest tak "uzasadniona" decyzja – tak jak w niniejszej sprawie – może to rodzić (słuszne) wątpliwości, czy jej sprawa została załatwiona z uwzględnieniem obowiązującej organy administracji zasady praworządności (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa – art. 6 k.p.a.), uwzględniania przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania) oraz zasady przekonywania (wg której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy – art. 11 k.p.a.). Reasumując, Sąd nie przesądza, że w sprawie zachodziły okoliczności do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w wyższej wysokości, niemniej brak podania motywów rozstrzygnięcia spełniających opisane wyżej kryteria nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości wydanych w tym przedmiocie decyzji. Mając na względzie związane z tym naruszenia wpisujące się w naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania dla organów administracji co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z poczynionych wyżej rozważań.